一、《学前教育法》立法的迫切性 由于20世纪90年代中后期以来我国学前教育持续十年的滑坡和迟滞，同时随着近年社会对学前教育之于个体全面健康发展和国民素质提高重要性认识的日益提高，广大人民群众对学前教育的需求日益热切。社会反映强烈的“入园难、入园贵”问题的实质是连续十年削弱的“供”和当前日益增强的“需”之间的突出矛盾的集中反映。其背后深层次的原因则是20世纪末随着经济体制改革和社会结构的转型，特别是一些地方政府由于发展观的局限，同时对学前教育的重要性和公益性、人才成长规律与教育规律缺乏应有认识，以其是非义务教育为借口，认为政府对学前教育可以不投入、不作为，推向市场不管，或盲目采用企业改制，或强行对幼儿园实行“断奶”，甚至在一些地方盛行卖园。其实质是在经济体制转型过程中，一些地方政府和相关主管部门发展观和认识严重滞后，主导责任不到位、发展职责不落实；各级政府的投入职责不明，投入主体不清，致使财政投入比例和规模长期过低；行政管理力量更是严重不足，教育主管机构纷纷被撤，学前教育发展规划、组织领导和评估督导监管等失去基本保障，导致教育资源连续十年的大量流失，教师队伍严重不稳定，致使学前教育资源尤其是优质教育资源严重缺乏。这是造成今日人民群众反映强烈的“入园难、入园贵”，甚至在一些地区入园“荒”问题的深层次的根本的原因。 据统计，2007年，我国学前三年毛入园率仅为44.6%[1]，2008年为47.3%[2]，2009年也仅为50.9%[3]，学前教育成为我国各级教育中普及率最低的阶段，不仅远低于发达国家水平，而且低于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区，在九个人口大国中也低于巴西(2003年为68%)和墨西哥(2004年为84%)[4]。而且，我国城乡学前教育发展差距显著，2007年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%，农村只有35.6%，二者相差了20个百分点。同时，值得关注的是，长期以来我国幼儿教师的身份、编制不落实，待遇、权益缺乏保障，致使队伍不稳定，严重影响了教师素质的提高。各种社会力量办园虽然近年数量增长很快，2008年全国民办幼儿园数占全部幼儿园总数的62.17%[5]，2009年上升为64.6%[6]，但其质量参差不齐，办园条件、收费标准、教师资质和办园行为等缺乏应有的规范与管理，不少园不能成为真正的教育资源。尤其是在我国广大的中西部农村地区，幼儿园不仅数量少、规模小，安全、卫生不能保障，更为严重的是缺乏发展和保障主体，因而大多缺乏基本的办园条件，教育质量普遍较低。因此，由于多年在一些地区政府责任不到位，幼儿园发展的投入保障机制、管理体制、办园体制等缺失和混乱，使我国学前教育不仅成为整个教育体系的“短板”，而且成为当前我国公共服务体系建设和民生问题中的一个突出的薄弱环节。 不争的事实是，学前教育是人生发展的奠基性教育，是基础教育的基础，是国民教育体系的重要组成部分。学前教育不仅对个体身心全面健康发展，而且对义务教育质量、国民素质整体提高和社会发展均具有极其重要的奠基性作用。因此，随着我国社会发展，特别是发展观的转变，政府工作着力点由经济快速发展更多转向经济社会和谐可持续发展，学前教育的公益性及其重要的基础性作用日益为人们所认识，近年学前教育发展问题成为我国上至中央最高层领导、下至城乡广大人民群众共同、普遍关注的热点问题、焦点问题。胡锦涛总书记明确指示，学前教育是重要的民生工程；温家宝总理明确要求，制定切实可行的措施，大力发展学前教育，将之作为贯彻落实《教育规划纲要》的一项紧迫任务。2010年11、12月，国务院专门两次召开常务会议研究部署学前教育工作。特别是2010年11月，温总理在北京调研学前教育发展时明确指出，要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。因此，抓紧研究制定《学前教育法》，不仅是解决我国当前学前教育事业发展中诸多突出和根本性问题的现实选择，而且是保障并促进学前教育事业健康、有序、可持续发展的迫切需要。 二、《学前教育法》立法具有良好基础 目前，我国学前教育立法也已具有了良好的基础。2003年十届全国人大教科文卫委员会已将学前教育立法列入立法调研计划，并赴江西、山东、河北、江苏、内蒙古等地就当前我国学前教育事业发展的主要问题、原因与立法重点等展开了多次专题实地调研，并于2006年年底正式委托教育部研究、起草学前教育法案。2007年，国务院颁布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中明确提出“要适时启动学前教育法的起草工作”；同年11月，教育部将学前教育立法纳入了今后五年立法的工作重点，并列入了2008年工作要点。 我国学前教育立法可资借鉴的国际国内经验也已比较丰富。一方面，近些年不少地方人大适应形势发展要求，在学前教育立法方面做了很多工作，江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已先后制定实施了《学前教育条例》，可为全国性的立法提供重要的经验与参考；另一方面，制定学前教育法律以保障和促进本国学前教育事业的健康发展已是国际性趋势，美国、英国、法国、日本、德国、韩国、澳大利亚、新西兰、芬兰、葡萄牙、爱尔兰等国的学前教育立法及其实施经验均可为我国学前教育法律制定提供有益的借鉴。 同时，我国学前教育立法也已具备了较好的经济基础。以法律形式确立并强化学前教育的性质、地位与政府职责，意味着各级政府必须大力加强对学前教育的财政投入，切实承担起更多的宏观规划和建设发展的责任。近20年来，我国国民生产总值连续以近10%的速度大幅增长，并且随着产业结构的调整和经济生产方式的转变，我国经济还将实现进一步又好又快的增长。应该说，我国经济发展水平已基本具备了增加对学前教育财政投入，承担起更多发展学前教育事业职责的经济基础。而随着我国国民经济的进一步科学、有质量的发展，必将为学前教育事业的健康、可持续发展提供更大的支持。
