中图分类号：D523.1 文献标识码：A 文章编号：1001－8263（2010）03－0072－07 一、问题的提出：相似的制度、不同的绩效？ 有效的预算审议是推动良好治理、确保公共预算责任的重要基石。美英作为公共预算的发源地，议会对政府预算的有效审议从一开始就备受关注。然而，20世纪70年代以来美英议会预算审议绩效形成了鲜明对比：预算审议绩效曾经一度衰落的美国国会在20世纪70年代的改革中再次取得了预算掌控权，国会成员“常把他们自己看作是反对行政压迫的壁垒”，他们的“主要武器”就是宪法有关国会审议和批准政府拨款的要求①；与此同时，英国议会预算审议绩效的衰落却引起了学者的惊呼：“再没有比英国议会预算控制制度的衰落更椎得人们注意的了……预算民主发源地的英国下议院已经失去了对收入和支出的所有正式影响”②。Joachim Wehner有关议会预算制度的比较研究结果也表明：美国国会具有较强的财政预算审议及影响能力，其得分是具有较弱影响力的英国议会的3倍多③。为什么在拥有“钱袋议会”之称的英国预算审议绩效继续走向衰落时，脱胎于其中的美国却能从衰落中再度兴起并保持良好的绩效？本文尝试着以历史制度主义范式为切入口，对影响议会预算审议绩效的关键性要素进行历史制度双重纬度的构建和实践层面的比较分析，以期通过对该制度所处的更为宏观的历史制度结构及制度矩阵中的变量关联分析来弥补仅仅依靠议会本身改革来提升审议绩效的旧有研究的不足，并为后发国家预算审议制度的推进提供有力的智力支持。 二、历史制度主义范式下议会预算审议绩效的影响变量构建 旧制度主义对政府正式制度或单纯宪法法律的强调在解释国家间制度绩效差异问题时，其力度是微弱的，之后出现的行为主义虽然关注到了非制度化的权力博弈和行动者观念态度对制度绩效和结果的影响，但却忽视了中层制度结构的作用，历史制度主义在对二者进行吸纳与批判后为国家间制度绩效比较提供了新视角： （一）扩大了历史宪政传统和观念要素在“制度”的界定范围。不但宪法、行政、立法等传统政治制度在构建行动者行为约束方面起着重要作用，而且习惯、观念、历史遗产与传统等也型塑着政治行动和结果。 （二）强调结构化变量及关联对制度绩效的影响。辨析与制度相关的主要变量对于解释哪些因素推动或破坏了制度的约束绩效并最终保持或改变了政治结果非常重要。除了社会政治经济环境以及政党、利益集团等外生变量外，马奇（March）和奥尔森（Olsen）认为制度结果还受到三种内生变量的影响：分别是政治行动者之间偏好（利益）的分配、资源（权力）的分配以及通过游戏规则（宪法或程序）形成的约束④。同时，历史制度主义虽然关心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有历史制度主义者认为单一制度是产生某一政治后果的唯一因素。他们尤其倾向于将制度与其他因素（如理念或利益）一道定位于因果链之中⑤。 （三）侧重制度化结构中有利于行为主体进行博弈的“否决点”（Veto Point）的多少。除了具体变量排列形成的结构化关系之外，伊玛格特（Immergut）认为行政机构、立法机构和选民是三个重要的政治场所，它们之间的制度联系链条中是否拥有否决权力决定了是否存在制度改变和制衡的关键节点⑥。它决定了行为者进行博弈、冲突和协商的宏大背景和制度空间，不仅能影响到权力均势的变化，而且减少或增多“否决点”的设计可以直接影响绩效。 （四）重视不同制度层级变量的优先序列对制度绩效的作用。历史制度主义在对“制度层级”（layering of Institution）或“制度关联”（Institution Coupling）基本概念进行拓展的基础上强调制度不仅能与相关变量构成一种模式化关系，而且还具有层次性、复合影响和相互依赖性，通常来说高层次的元制度规则对低层次具体规则起到推动和约束作用。 总之，历史制度主义关于制度绩效影响因素的理论构建一方面重视正式制度的影响，另一方面也关注理念与传统的力量；不仅重视内外生变量的作用，也强调制度化权力结构中“否决点”及不同层次制度的效力差异。作为现代宪政国家基本民主制度之一的议会预算审议制度也不例外，将之放到宏大的历史结构与制度层级关联中来考察，其绩效也离不开预算理念传统、权力结构及否决点、预算法律程序及资源技术等变量的影响，结构化否决点为多元行为互动提供了宏大制度背景，变量间的互动及形成的层级化结构关系具有不同的效力，高层次制度规则的调整和变革可以为低层次制度规则提供制度化空间和约束（如图1）。
图1 历史制度主义分析框架下议会预算审议绩效的影响变量 三、美英议会预算审议绩效差异的核心要素分析 （一）预算理念及宪政传统形成的路径依赖程度 作为新制度主义政治学流派之一的历史制度主义最重要的特征之一就是强调历史遗产（理念及宪政传统）对制度绩效的影响及形成的历史路径依赖程度。美英议会预算实践经过几百年的制度变革和发展，其现有制度绩效的发挥仍离不开初始理念及传统的影响。具体而言存在以下差异和路径依赖： 1.预算理念不同。美英虽然都把代议机构对预算的有效控制看作是民主政治的重要表现之一，但与美国通常把预算看作是支出预测的同义词相比，英国恰恰相反，英国预算历史上通常指财政部长向议会提交的收入提议，其中支出预测在议会及所有委员会审议之前已经被列出⑦。这种历史理念的有限内涵在一定程度上导致了议会仅仅寻求严格批复税收、并没有立志于控制政府支出的实践。
