20世纪80年代以来，澳大利亚和新西兰这一时期的教育改革乃至更高层面的经济社会改革都与英美等西方发达国家同步。“两国经历了他们喜欢称作‘经济理性主义’(economic rationalism)的时期。但我们有理由认为，这是新自由主义的澳洲翻版。澳洲的新自由主义最初由工党政府引入，但随后的扩展工作却由撒切尔的保守主义或里根的共和主义有着更多共同之处的政府完成。”[1] 一、澳大利亚公共改革的经济理性主义与新管理主义基础 澳大利亚公共部门在20世纪70年代末80年代初所进行的改革，有着深刻的内外因素背景。一方面，澳大利亚公共部门的不断膨胀、公共开支的不断增加以及政府压力的增大是引发改革的直接内部原因。“事实上，20世纪80年代中期以来，澳大利亚和欧美国家一样，各级政府处于一种新的困境之中，一方面是公共资源开支的减少、衰竭，另一方面是对新的社会服务和改善原有社会服务的要求持续增长”。[2]另一方面，为迎接全球化、信息化和知识时代的来临以及摆脱财政困境，提高国际竞争力和政府效率，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作是“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。“在这场新公共管理运动中，新西兰、澳大利亚与英国被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。”[3] 澳大利亚旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务为特征，过度集权、等级化的行政系统，造成公共服务和管理的僵化。从20世纪70年代末到80年代初，澳政府开始组织专家进行改革前的评估；1983年3月政府在它的白皮书中提出了公共服务的改革日程，并于1984年通过了《公共服务改革法案》。“此后，澳政府采用了新管理主义(new managerism)的模式，对公共部门和公共服务进行了大刀阔斧的改革。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。通过改革，大大减轻了财政负担。”[4]比如说，澳大利亚的国有企业从1987年开始进行私有化或半私有化改造，政府确立了“凡是私人能干好的事情政府就该退出”的原则，对电讯、电力、铁路、机场、船运、城市公交和供水等国民经济支柱和基础产业进行出售、转让；并在1987年推行了一场大规模的机构改革，建立彻底的大部制，使整个中央政府的部委数量从28个减少到18个，同时对公务员制度进行了改革，公务员大幅度减少。 20世纪70年代后期澳大利亚就开始向“新右派”的意识形态转变，自由市场的热衷者和自由主义政治学者都把减少政府对经济的干预置于首位。澳大利亚改革的经济理性主义思想日益凸显。20世纪70年代末80年代初，处于在野党位置的工党加快步伐，主张在政府中实行新自由主义。1983年，工党重新执政，在霍克及基廷的领导下，工党依循经济理性主义制定了许多政策，包括削减关税、澳元汇率的浮动、主要政府设施的私有化、财政紧缩、外国投资制度的自由化和对获得福利的严格控制。此后，新自由主义思想高涨，在澳大利亚工党和其他社会民主党内长期占据上风。[5] 总而言之，澳大利亚连续近30年的这场声势浩大的公共部门改革涉及企业、政府、教育以及财政、税制、人事机构等多部门、多领域的体制重建。澳大利亚的改革始终有主导思想理论贯穿其中，改革目标和思路明确而连贯。“经济理性主义”、“新公共管理”的模式，“市场机制”、“民营机制”的力量等等，这些构成了改革的理论基础和实践举措。“尽管左右两派政党的侧重点有所不同，但都认为按照新管理主义的要求改革传统的行政模式，改善和提高公共服务，是必要的。”[6]就公共服务之一的教育改革而言，有研究明确指出：“从20世纪80年代中期开始，澳大利亚和其他国家的教育政策已经日益成为经济改革议程的一部分。换句话说，教育政策的设计已逐步致力于提升澳大利亚在国际市场上的经济竞争能力。其结果是，教育系统经历了引人注目的结构调整，以使之更多地置于市场压力之下。”[7]鉴于以上关于改革指导理论的概念自身的重复性、交叉性以及使用者表述上的随意性，本文根据澳大利亚学者的习惯，以“经济理性主义”和“新管理主义”概之，视为澳大利亚公共部门重建以及教育改革的理论基础。 二、澳大利亚公共教育改革的背景与历程 1、强大的州教育自主权力的历史背景 澳大利亚实施以宪法为依据的主要由各州政府负责的联邦分权体制，这使得州(区)具有很大的自主权。自19世纪下半叶公立学校教育体制逐步确立以来，澳大利亚州教育权力就控制着公立教育系统。“澳大利亚公立学校从未形成过地方控制或家长和社区参与的传统，也就是说，澳大利亚的教育管理体制带有较强的州集权的特点。”[8]“直到最近不久，六个州和两个地区的教育部都对诸如课程、学校建筑与供应、毕业考试、教师工资的确立与发放、人事任命、人员流动等事宜负核心责任。”[9]此种情形与英国撒切尔政府改革前的英国教育行政体制极为相似。尽管“二战”后联邦政府的权力也在扩大，对教育的影响也在强化，但这一管理权力的分配方式并未改变。有研究进一步指出，长期以来，联邦政府对教育的责任或影响基本上限于以下四个方面：①为各州的公立学校系统和各州的私立学校提供补充经费；②考虑全国性的教育目标和教育结构，与各州合作，确保全国教育的连续性和一致性；③统筹考虑移民和土著的教育问题；④处理国际教育关系。[10]在学校层面，校长和教师受强有力的行政系统指挥，缺乏自主决策、自主管理的空间。及至20世纪80年代以来，对这种教育管理体制的批判越来越严厉。批评者认为，“这种体制既不能使全国体制相互协调，又不能发挥学校的办学积极性，也不利于社会、家长的参与。”[11]因此，近二十多年来的澳大利亚公共教育改革风波正是从突破这样的一个州集权的体制开始的。另外，公立学校教育自身的问题也不断暴露。一直以来，澳大利亚公立学校系统没有形成一个统一而科学的课程框架，也没有有关学生学习结果的评价标准和问责制度。“政府大量的教育财政支出换来的却是陈旧的学校硬件设施和低下的办学成绩。”[12]
