从权力的角度讲，教育权是指国家或各级地方自治团体在教育事务上所拥有的权限，以及其所属机关或公务员所行使的公权力，亦即国家教育权。教育权是国家权力的一部分，它的产生与19世纪以来教育国家化的趋势密切相连。虽然学术界存在国家教育权与国民教育权的争论，主张国家教育权者认为教育权属于国家，关于教育的方式及内容，应由议会及行政等国家机构决定；主张国民教育权者，认为要排除国家教育的主导权，有关教育事项应由儿童、家长及教师所构成的国民来决定，国家权力不得任意、片面、强制介入教育内容，而仅能就教育外在条件及环境之整备事项上，发挥公权力作用[1]。但不难看出，上述观点的分歧之处主要在于教育内容应由谁确定，两种理论都不否认教育为现代福利国家的重要给付内容，为了更好地向人民提供教育给付，使人民真实平等地享有受教育权，国家需要建立行使教育权的机构，并将该权力在不同的国家机构之间进行横向和纵向的分配。 将教育权在不同国家机构之间进行分配是各国共同的规律，但由于历史传统及其他一些因素的影响，各国教育权的结构呈现不同的特点。1978年以来，我国教育权的结构在纵向和横向上均有不同类型或程度的变化，至今已形成纵向上的中央集权制与横向上的有限分权制交织而成的综合体。具体来说，我国教育权的结构表现为纵向上中央集权，中央与地方、地方与地方、政府与学校之间又存在不同类型或程度的分权；横向上人民代表大会、人民政府及其教育行政部门、人民法院各自行使教育立法权、教育行政权与教育司法权，但相互之间又有部分交叉。 一、教育立法权的结构与分配 我国的教育立法权主要由国家权力机关——人民代表大会行使。其中，全国人民代表大会及其常委会制定法律；省级(包括自治区、直辖市)人民代表大会及其常委会制定地方性法规，较大的市(省会城市、经济特区市及国务院批准的较大的市)的人民代表大会及其常委会也可制定地方性法规；民族自治地方(包括自治区、自治州、自治县)的人民代表大会制定自治条例与单行条例；其他各级人民代表大会无立法权。除了权力机关立法之外，中央和地方政府、教育部及其他部委也分享一定的教育立法权。其中，国务院根据宪法和法律，可制定教育行政法规。国务院各部、委员会可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定教育规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定教育规章。 从我国的立法体系和立法权限划分看，教育事务不在《立法法》第八条规定的法律保留内容中①，非属法律保留事项，并非一定要通过全国人大及其常委会立法规范。其次，根据《立法法》第六十四条，地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况做具体规定，并且可对属于地方性事务需要制定地方性法规的事项进行立法。关于何为地方性事务，学者意见虽然不同，但一般认为本行政区域内的教育事务应属其中[2]。民族自治地方还拥有更为自主的教育立法权限，只要不违背法律或者行政法规的基本原则，不对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所做的规定做出变通规定，还可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定做出变通规定。因此，在我国的教育立法权限的分配体制中，地方对教育事务拥有较大的立法空间。 近30年来，我国中央层次的教育立法进展较快，从1980年全国人大常委会制定首部教育法律——《学位条例》以来，迄今已形成由8部教育法律、14部教育行政法规和近百部教育部门规章构成的多层次教育法体系。但相比而言，地方教育立法的功能尚未能完全发挥。以民族自治地方的自治教育立法为例，据统计，到2001年为止，共有8个自治州、3个自治县制定了自治教育条例，9个自治州和6个自治县制定了民族语文工作条例，3个自治州和1个自治县制定了民族教育的变通和补充规定[3]。与现有的自治州和自治县的数量相比，立法数量相当不够。另据一份对我国现行地方民办教育立法的情况调查，其现状也不容乐观，存在的突出问题包括：(1)忽略质量，重复立法、照搬照抄现象比较严重；(2)地方教育立法权虚位、政策替代严重，相关规范几乎均为地方性政策、红头文件或政令，替代了地方立法；(3)覆盖面限缩、规范性文件稀疏，并且存在与其他法规不协调甚至相互矛盾的结构性问题；(4)立法滞后，且与社会实践有一定程度的脱节[4]。地方教育立法的不足一方面无法使教育法律、行政法规进一步具体化、可操作化，不利于上位法的有效实施。更重要的是，它将无法为地方自主管理教育、进行教育改革和实验提供有效的法律保障，难以有效发挥地方立法应有的创新性与地域性的优点。因此，从未来的发展看，地方教育立法应当受到更多重视，从加强地方教育立法的观念、提高立法人员素质等多方面努力，减少地方教育立法权“虚化”的现象，通过地方立法，为教育的多样发展和地方治理提供法律依据及制度保障。
