收稿日期：1996年2月29日 提要 本文在总结历史与现实的教育行政组织运行经验与教训的基础上，提出教育行政组织机构改革要适应市场经济条件下教育发展的需要，做到机构精简，高效率运行，应注意处理好以下六种关系：即教育行政组织机构与政府机构的关系；教育行政组织层级与国家行政组织层级的关系；各级教育行政组织机构之间的关系；教育行政组织机构与各级政府其他职能部门中教育行政组织机构之间的关系；教育行政组织机构与学校的关系；教育行政组织机构与社会的关系。 关键词 教育行政 机构改革 关系处理 教育行政是国家各级教育行政组织机构为实现教育目的，依法对各类教育事业及所属教育机构所进行的管理活动。这种管理活动是依托教育行政机构这一特定的专业性行政组织得以开展的。教育行政组织机构作为教育行政权利的载体，作为教育行政管理活动的主体，规划着全国各地区的教育事业，指导和协调各级各类教育与学校的工作，主管着各种教育事宜。因此，教育行政组织建置及其遵循的原则、教育行政组织的结构及其设计，教育行政组织机构的改革及其要求等，便为人们所重视和研究，并取得了重要的成果。受此影响，教育行政组织机构的改革也取得了一定的进展。但毋庸讳言，当前教育行政组织机构的建置仍欠合理，教育行政组织机构作用的发挥仍不理想，教育行政组织机构改革依然阻力很大，一些地方教育行政组织机构改革甚至出现了盲目性和随意性等等。我们认为，教育行政组织机构改革要适应市场经济条件下教育发展的需要，做到机构精简，并达到高效率运行，应注意处理好以下六种关系： 一、教育行政组织机构与政府机构的关系 教育行政组织机构与政府机构究竟是隶属关系，还是独立自主的关系，对于教育行政组织机构的建置及其作用的发挥有重要影响。我国自古代开始便形成了“政教合一”的传统。到了近代，由于社会动荡、政潮起伏、政局频变，教育行政也因此深受影响，难以发挥作用。故“五四”之后形成的教育独立运动，便要求教育行政独立，使教育行政立于政潮之外，保持中立或独立地位。国民政府时期，教育行政又渐入“政教合一”状态，尤其是省及县级教育行政表现得更为突出，县级出现县长直接管理教育的状况。1949年建国以后，教育行政组织机构与政府机构的关系逐渐清楚，即教育行政组织机构是政府行政组织的组成部分，为政府专门管理教育的职能部门。 但是，教育行政组织机构在建国后几十年的发展过程中却有不少波动和起伏，文化大革命期间更受到极大的损害，没有起到教育行政组织机构的作用，对教育事业产生了不利的影响。因此，近年来，在进行教育行政组织机构改革的过程中，便有使教育行政保持独立、教育行政组织独立建置的主张。其实，政府行政组织与教育行政组织机构的关系是整体与组成部分、主体与从属的关系应是明确的：“教育行政组织是国家行政组织的组成部分，是国家行政组织系统中的分系统。……教育行政组织从属于国家行政组织系统，具有国家行政组织的诸种特性；它处于系统之中，具有一定的国家行政权，并代表国家行使这种权力，它的设置和活动，服从于国家整体利益和部署”[1]。但是，教育行政组织机构对国家行政组织机构的从属性，只能是相对于依法对国家社会生活的诸领域进行管理的整个政府而言的，教育行政组织机构与其他专门性职能管理机构不是从属关系，而是并列、平等的关系。鉴于教育事业发展的特殊性，1985年中共中央决定成立国家教育委员会，“负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制改革。”[2]成立国家教育委员会及随后采取副总理或国务委员兼任教委主任的举措（省级、县级也采取了相应的举措），是试图调整教育行政管理机构与政府其他专门性职能管理机构的关系，使教育行政管理部门能够有效地协调其他各部门力量推动教育事业的发展，改变实际状态中教育行政组织机构对其他部门的“依赖或求助”状况。但是，近年来教育行政组织机构相对于政府其他专门职能部门而言，其地位有所下降，如教育行政管理主要负责人在政府中的行政地位的下降，教育行政工作对政府其他职能部门的“求助”状况又开始出现，并影响教育行政组织机构职能的发挥及教育行政效率的提高。因此，当前教育行政组织机构应在明确与政府机构关系的基础上，一方面充分利用政府力量来推动教育的发展；另一方面应争取教育行政相对独立自主的地位，提高教育行政组织机构的权威性及对政府其他职能部门的协调与统筹能力。 二、教育行政组织层级与国家行政组织层级的关系 自古以来，国家为了加强对各地区的管理，将全国划分为范围大小不一的行政区域，并由此形成了行政组织系统的不同层级。由于教育行政组织机构隶属于政府行政组织系统，故教育行政组织系统的层级往往同国家行政组织的层级一致，即教育行政组织的层级与国家行政组织的层级是对应关系。当前，我国政府行政组织的纵向层级是中央政府、地方政府和基层三级，而地方政府包括了省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（市、区）三级，因此，我国政府行政组织的层级实际是：中央、省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（市、区）、乡（镇）五级。与之对应，教育行政组织便有了国家教委、省教委、地区教委、县教委、乡（镇）教委五个层级。 在我国，教育行政组织层级与政府行政组织层级的对应，经历了一个很长的发展过程，到了近代才渐趋一致，其对应的先后顺序是：中央→省→县。在新中国建立前，地（市州）或（府州）和乡（镇）并没有健全的教育行政组织机构与相应的政府行政组织层级对应。新中国建立以后，教育行政组织机构的层级才完全与政府行政组织机构的层级相对应。值得指出的是，地级教育行政组织机构与乡镇教育行政组织机构，曾是作为省级教育行政与县级教育行政的派出机构，分别协助省级与县级教育行政组织机关开展工作，起上传下达的作用。 近年来，在政府行政体制的改革发展过程中，出现地市合并“市管县”的形式，地级市政府成为省县之间的一级政权组织，这样地市级教育行政组织机构作为派出机构的性质改变，转而变成相应政府机构内的职能部门，由对教育行政管理的较“虚”状态，转而变为“实”。与此同时，随着基层政权建设的加强和“分级办学、分级管理”体制的形成，乡（镇）教育行政组织机构的建置和作用就显得越来越重要，它相对于县级教育行政组织机构的派出性质也就发生了很大的变化，直接主管着本乡镇的教育事宜。当前需要研究的是，在地方教育行政组织系统中，地市级教育行政组织由省级教育行政派出机构变为一级政府职能组织，工作由“虚”变“实”后，其与省级教育行政组织及县级教育行政组织的关系如何处理？过去其主要起上传下达的桥梁作用，现在则要对所属县（市）进行直接的管理，省级教育行政对县级教育行政的管理增加了一个层次，县级教育行政组织与省级教育行政组织之间的沟通增加了一个不能绕过的环节，这对于教育行政组织系统的功能发挥和教育行政组织工作效率将产生什么影响？乡镇教育行政组织由县级教育行政组织的派出机构变成与之相应的政府职能部门后，在经济文化条件好的乡镇发挥了应有的职能，对促进所辖区域教育的发展起到了重要作用，但在经济文化等条件比较落后的乡镇却难以起到应有的作用。譬如，当前一些乡镇教师工资发放无着落，就与乡镇教育行政机构缺乏统筹能力有关。所以对应政府行政组织的层级设置不同层级的教育行政组织，不能简单地进行“分级办学，分级管理”，还应划定不同层级教育行政组织机构之间的权限，即处理好各级教育行政组织机构之间的关系。
