［分类号］D5 ［文献标识码］A［文章编号］1005-6505（2009）01-0004-04 前苏联、东欧以及东亚社会主义国家的“大转型”是一场规模空前的系统性制度变迁过程。转型的深刻后果之一就是彻底改变了传统的全能主义国家治理结构，政治、经济和社会各个领域都在发生着剧烈的重构。在此过程中，无论是公共治理，还是私人治理都出现了功能紊乱与协调失灵，形成了程度不同的治理危机，进而影响了转型国家的经济发展绩效。实践表明，建立一种政府、市场和公民社会三元并存与互补的现代国家治理结构应当成为转型国家构建的目标，这需要持续性的制度建设，并且对政府、市场和公民社会之间的关系进行深入细致的协调。 一、政府治理与策略选择 转型之初，许多理论家和政策实践者都奉行这样一种理念：“在最大国家盛行了几十年后，现在是该大踏步向最小国家迈进的时候了。”① 迈向“最小国家”的核心举措就是极力限制和弱化国家职能，使政府从社会经济中迅速、大幅度撤出。然而，政府的消极退出并非真正重构国家，而是将具备一定连贯性、整合度与协调性的国家制度彻底拆散，结果导致了严重的公共治理危机。转型国家的治理危机主要表现为：（1）国家基本制度解体，政权组织涣散，行政机能瘫痪，政府合法性下降；（2）中央与地方权力界定失衡，地方政府、基层企业、家族势力获得了与中央政府分庭抗礼的能力；（3）公共权力大幅度流失，私人暴力机构和有组织犯罪大量滋生，寻租和腐败现象蔓延；（4）政府基本功能严重弱化，无法保证法律和政策的有效实施，无法有效提供公共产品和服务，以及无力实施必要的宏观调控与社会政策。② 由于治理危机的存在，许多转型国家不仅无法独立界定和实施自身的目标偏好，更无法推动制度改革和制定有效的公共政策，从而形成了典型的“弱国家”治理模式。 转型国家政府治理能力下降，“弱国家”治理模式的形成与结构性因素和国家构建的策略选择具有密切关联。所谓结构性因素主要包括国家的历史文化传统，传统社会主义时期形成的体制结构强度和社会利益结构，国家的财富、资源禀赋，乃至地缘政治影响。所谓国家构建策略主要是指政府采取什么样的制度改革战略和国家公共政策来重新构建国家的基本制度结构，定位政府的角色和功能，协调经济与社会变迁过程。经验研究表明，那些重视结构性约束，采取有效的国家构建策略的转型国家更可能解决重要的政治经济问题；而忽视结构性约束，采取过度激进、排他性政策的国家则更容易陷入“弱国家”的治理困境。③ 从转型实践来看，以俄罗斯为代表的许多前苏联国家在转型进程中程度不同地出现了政府治理能力下降、国家弱化的危机，结果严重制约了市场化与民主化的进程。 在经历了严重的危机后，人们开始重新认识国家构建与强化政府治理能力的重要性。福山认为，国家构建“就是在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”④。国家构建的内容主要包括：重新划分国家疆域、界定民族特征、定位新的国际关系导向；创建宪政民主的政治架构、建立以理性—法律的科层规范为核心的国家机器；重构国家与经济的关系，建立制度化的市场经济体制；改变国家控制社会的方式，建立公民社会的制度保障。⑤ 国家重构并非要单纯削弱政府，而是要改变传统的全能主义治理结构，变大而无当、硬而无效的全能型政府为规模适度、制度合理、能力充分的有效政府、强政府。提高政府能力需要以下四方面相互支持的制度构建：（1）改进行政系统的组织设计，缓解委托—代理问题，改进信息沟通和交流，建立起理性化的官僚体系；（2）适度权衡国家权力的集中与分散，协调民主制度的规范运行，建立法治；（3）通过政府与社会的互动交流，提高社会对政府的合法性认同；（4）政府治理的有效性取决于正式制度与非正式制度能否协调一致，特别是与社会长期形成的规范、价值和文化能否相容。⑥ 二、市场治理与策略选择 经济转型的目标是建立一种能够促进社会长期繁荣的市场经济体制。经济转型与创建市场有两种策略选择。一是以“华盛顿共识”为代表的激进策略。“华盛顿共识”主张以一种社会工程的方式按照事先制定的方案，一步到位地将自由化、私有化和宏观经济稳定全面实施。渐进的、局部的改革只能陷入新旧体制并存的无效状态。“华盛顿共识”主张只要放松政府控制，完善的市场经济体制将自发产生。另一种是更为和缓的“渐进—制度主义”策略。“渐进—制度主义”认为市场化改革需要循序渐进地推动，关键是在特定的政治约束下安排好改革的顺序、速度，保持改革的连续性。尽管自由化、宏观经济稳定非常重要，但更为根本的是创建支持竞争的组织制度。私有化并非产权改革的唯一方式，新生的私人部门以及对国有部门的有效重组才是支持经济增长的基础。要建立完善的金融市场和公司治理结构，培育构筑信任关系的商业网络和社会规范。“渐进—制度主义”重视政府在转型中的作用，它认为政府在维持秩序、保护产权和契约方面不可替代，关键是改革政府，使政府利益与市场发展相一致。⑦ “华盛顿共识”主导的经济转型在前苏东国家并未取得预期的理想效果，而实施渐进改革的中国则保持了经济增长与社会繁荣。两种策略产生的绩效差异引发了学界的巨大争论。以萨克斯为代表的“华盛顿共识”的支持者通常用波兰的转型绩效来证明其战略选择的合理性，并将俄罗斯转型危机与中国转型奇迹归咎为不同的初始条件，而非“华盛顿共识”之过与“渐进—制度主义”之功。但是，更多的学者对这种论证方式表示怀疑，特别是以斯蒂格利茨为代表的学者对“华盛顿共识”进行了严厉的批判。他们认为“华盛顿共识”在以下方面对转型国家的治理与发展危机负有不可推卸的责任：（1）过度关注自由化、稳定化政策，而忽视了市场竞争环境的构建；（2）过度强调政府从经济中退出，忽视了政府克服市场失灵的功能；（3）无视制度对转型与发展的重要性，特别是社会资本、公民信任等非正式制度的作用；（4）未能关注政治与经济的互动作用，包括改革的政治约束、利益集团的阻力。⑧
