近代自由主义政治哲学分处启蒙时期和自由资本主义时期两个阶段，不同阶段自由主义政治哲学所体现的主题也不同：启蒙时期自由主义政治哲学所关注的主题是公共权力的合法性问题，到了19世纪中叶的自由资本主义时期，自由主义政治哲学发展到功利主义阶段，关注的主题由启蒙时期的公共权力合法性问题转向了公共权力合理性问题。自由主义政治哲学的主题转变在西方政治思想史上产生了深远的影响，密尔的功利主义政治哲学从某种意义上讲，起到了古典自由主义向现代自由主义转变的中介作用，[1](P251)约翰·密尔也因此在西方政治思想发展史上享有不可忽略的重要地位。 一、启蒙时期的公共权力合法性与合理性思想 一般而论，随着公共权力的形成，任何一种人类社会的复杂形态都要面临一个合法性的问题，即通过公共权力建立的社会秩序如何获得其成员忠诚的问题。虽然公共权力的效用是以强制力为后盾的，但“即使最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务……向强力屈服，只是一种必要的行为，而不是一种意志的行为；它最多也不过是一种明智的行为而已”。[2](P12-13)法国思想家基佐也曾说过“武力不能创立权利……如果武力是它们的根源的话，它们的权利永远不可能是巩固的”。[3](P44)公共权力的合法性是一种特性，即指某个政权、政权的代表及其“命令”在某个或某些方面是合法的。这种特性不来自正式的法律或法令，而是来自有关规范所判定的、“下属”据以积极支持的社会认可的正当性。合法性的取得有赖于支撑其统治形式的意识形态或政治神话为人们所接受。[4](P408-410)它所阐明的主要包括“谁应当统治”和“为什么要服从”这两大问题。一方面，它是掌权者或掌权者的代表对他们的权威或权力作出辩护的理由和根据，另一方面，它也是使社会公众的“服从”获得内在性的基本方式，换句话说，服从不在于外表的动作，而在于服从者的内心状态。合法性的旨意是对公共权力的基础或来源的正当性论证或说明。 公共权力的合理性，从字面意义上，主要指公共权力的行使和形式要合乎理性。我们知道，理性是与非理性相对立的，特指人类所具有的“以推理和行为实现有目的结果的能力”它是“一种界线性概念”，[4](P630)是人类所独有的把握世界的价值标准和评价尺度，体现着人与外部世界的关系。公共权力的合理性既是人们行使公共权力的依据，又是人们评价公共权力的行使和形式的标准。公共权力合理性的理论价值主要在于评判、调整和规范公共权力的活动和实现，它所关注的中心问题是公共权力应如何行使、如何防止公共权力的滥用和公共权力应采取的适当形式。 启蒙思想家从自然权利的基础上理解公共权力，他们认为，公共权力合法性的来源和基础是公民权利。为了弄清楚公共权力的来源，他们诉诸于自然状态和自然法学说，认为在人类进入政治社会前存在过一种自由的自然状态，人们按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的人身和财产。在自然状态下每个人都应遵守自然法；而理性，就是自然法，教导遵从理性的全人类：人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和财产。同时，自然状态又是一个平等的状态，在这种状态下，一切权力和管辖权都是相互的，每个人都有权执行自然法，都有权惩罚违反自然法的人，没有一个人享有多于别人的权力。但是，自然状态存在着一些人们无法克服的弊端：在自然状态中，缺乏明文规定和众所周知的法律作为尺度裁决人们之间的纠纷；在自然状态中，每个人都拥有执行自然法的权力，每个人都充当自己案件的裁判者，自私、心地不良、感情用事和报复心理都会使他们偏坦自己的朋友和过分地惩罚别人，出现混乱和无秩序；在自然状态中还缺乏支持正确裁决的权力支撑。因此，在自然状态之下，人类必然会到这样一种境地，当自然状态中不利于人类生存的种种障碍，在阻力上大大超过每个人在那种状态中为了自存所能运用的力量，那时，自然状态便不能再继续维持，人类如果不改变其生存方式，就会消灭。既然人类不能产生新的力量，就只能结合并运用已有的力量；用这种由集合起来而形成的力量来化解这些阻力。启蒙思想家认为，政治社会就是针对自然状态的种种不便而设置的正当救济方法。政治社会所建立的、由人们之间的集合而组成的社会秩序，“决不是出于自然，而是建立在约定之上的”。[2](P8-9)因而，卢梭重申，只有“约定才可以成为人间一切合法权威的基础”。[2](P14)启蒙思想家认为，通过约定人们可以寻求到这样一种结合方式：“使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由”。[2](P23)这就是社会契约，在社会契约中人们把自己的部分或全部权利委托给公共权力，由公共权力重新建立一种社会秩序，并通过这种秩序来保障人们的生命、财产和自由不受侵犯。这就是启蒙时期的合法性理论，即社会契约理论。 公共权力的合法性是当时启蒙时期政治思想家们关注的主题，对于公共权力的合理性问题，当时的思想家们虽有关注，但缺乏系统的理论说明，且论述较为分散。他们一般从人的应有权利出发，认为公共权力的目的是为了保障公民权利，主要包括公民的自由、安全和财产权，这是公共权力合理性的标准和依据。为了达到这些目的，国家应以众所周知的、经常有效的法律进行统治，反对以临时命令实行统治，应该由公正无私的法官根据法律来裁判纠纷。洛克把公共权力分为立法权、执行权和对外权，认为立法权应和执行权分开。他说：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”[5](P89)孟德斯鸠把洛克的权力分立的思想发展为著名的三权分立思想，在他看来一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，就必须以权力制约权力。由此，他把公共权力分为三种权力即立法权、行政权和司法权，认为这三种权力中任何两种结合起来都会危及到自由，而三种权力同时被一个机关掌握则“一切便都完了”。在选择政府的优良形式上，他们各有不同，霍布斯主张“利维坦”式的君主专制，洛克和孟德斯鸠倾向于君主立宪，卢梭赞同小国寡民式的直接民主，潘恩则力陈民主共和，但所有这些主张都是建立在公民的应有权利基础之上。
