收稿日期：1995－10－27 教育行政体制中的权力分配问题一直是我国教育体制改革中的一个热点问题。从1958年的第一次权力分配改革到1995年《教育法》的重新划分，其间时而强调中央集权，时而强调地方分权，一直未能在中央和地方之间实行合理的科学的职权划分，出现“一统就死、一放就乱、一乱就收”的恶性循环局面。如何吸取历史的经验教训，借鉴国外成功的经验，在新形势下科学地配置教育行政资源，调动中央和地方双方的积极性已是教育体制改革中亟待解决的问题。本文通过历史的反思以及国外教育行政权力分配模式的比较分析，对我国教育行政权力分配提出我们的粗浅看法，旨在抛砖引玉，求教于大方之家。 一、建国后我国教育行政权力分配的历史概观 建国伊始，我们面临着建立社会主义教育行政体制的全新任务。根据当时政治经济体制的要求，教育行政体制在总结历史传统和老解放区的经验，参照五十年代苏联的教育行政体制基础上，建立起了“集中统一、以条为主”的权力结构模式。规定教学计划、教学大纲、教材编写、招生分配、教师资格认定都由中央决定，教育经费实行中央统一财政，三级管理。尤其是1953年全国范围内开展反对分散主义和地方主义时，提出的“大权独揽、小权分散、党委决定、各方去办”的领导原则更加剧了教育行政领导权的集中统一。这种模式基本符合了当时生产关系变革和社会发展需要。但它一开始就面临着如何处理中央与地方、政府与学校的关系问题，在实践中容易压制地方政府及个人、集体的办学积极性，容易脱离地方经济及社会发展的实际需要，造成“千人一面，万人一书”的局面。 1956年，毛泽东在中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的重要讲话，指出：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力。”根据这一指示精神，中共中央、国务院于1958年8月发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，提出了“今年对教育事业的领导，必须改变过去条条为主的管理体制”，“教育部和中央主管部门，应该集中精力研究和贯彻执行中央的教育方针和政策，综合平衡全国的教育事业发展规则。”在教育经费筹措及使用、教材编写、学校设置等方面地方拥有一定的自主权。“各地根据因地制宜、因校制宜的原则，可对教育部颁发的指导性教学计划、教学大纲和通用教材领导学校进行修订、补充，也可自编教材；过去国务院或教育部颁布的全国通用的教育规章制度，地方可结合当前工作发展情况，因地制宜、因事制宜地决定存废、修订或另行制定。”这是我国教育行政权力下放的第一次尝试，对于调动地方办学的积极性，适应当地经济及社会发展需要起到了积极的作用。但由于权力下放过快过猛，又缺乏必要的法律、法规和行政规章制度约束、规范，中央的宏观调控没落到实处，出现乱定指标、乱下命令、滥用权力的混乱局面，致使教育质量普遍下降。 1963年，中央根据当时教育管理权限下放后出现的问题，颁布了《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定》，《决定》提出高校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度。同时，中小学也颁布了《条例》，收回了地方可以修订教学计划、教学大纲和通用教材的权力，加强了条条的领导作用。这次权力分配的调整，事实证明是有成效的，教育事业得到稳步发展，教育质量不断提高。但也应该看到，这种权力分配形式并未取得实质性进展，基本上又回到了1958年以前的模式，且在某些方面有更加集中统一的趋势。 “文革”期间，教育领域出现无政府状态，教育事业遭受严重摧残，撤消了原教育部，成立了军事管制小组。学校任意被裁减、搬迁、停止招生，学制缩短，课程改变。推行贫下中农管理学校，大搞“开门办学”。 粉碎“四人帮”以后，拔乱反正，中央又重申了“统一领导，分级管理”的方针，回到了“文革”前的局面。随着我国经济、政治体制改革，教育行政权限划分问题重又提出，尤其是近年来要求更加迫切。1985年公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中就明确指出：在加强中央宏观调控的同时，要“把发展基础教育的责任交给地方”，要“扩大高等学校的办学自主权”等设想。1986年4月通过的《中华人民共和国义务教育法》也明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”的原则。1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》再一次重申了在教育领域逐步推行简政放权的基本方针。1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》，以法律的形式进一步强调“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。”“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”的原则。 纵观四十余年我国教育行政权力分配变迁的历程，在处理中央与地主的关系时，时而强调中央集权，时而强调地方分权，一直未能在中央和地方之间实行合理的科学的职权划分，出现“一统就死、一放就乱、一乱就收”的恶性循环局面。而且四十多年权力分配变迁主要侧重于教育教学管理权，在立法、规划、指导、信息交流等方面的职能未能受到应有的重视。如何科学地划分中央和地方的教育行政权限，优化配置教育行政资源，调动中央和地方双方的积极性已是教育体制改革中亟待解决的两难问题。 二、教育行政权力分配类型的比较分析
