【内容摘要】发达国家今天都已普遍建立并完善了教育管理过程中的教育中介组织及其参与机制。其特点之一是扩大了社会代表面,之二是扩大了社会参与教育事务的范围及作用。各发达国家教育中介组织主要是通过教育审议、咨询、评价、鉴定等手段参与政府和学校的教育管理过程,其基本功能是推动教育决策和管理的民主化、科学化。它在一定程度上帮助政府实现了对教育的微观管理,使政府职能更多地集中在法制、制度和规划上。我国教育管理体制改革的关键之一是扩大社会参与,实现政府职能的转变。在这方面,借鉴发达国家的经验,建立健全教育中介组织及其参与机制具有重要意义。但借鉴必须符合国情,也不能只从形式上去考虑。而应当建立一种在法制基础上的“依靠”和“参与”的互促机制,并以非营利服务为基本宗旨,且成员应有广泛的代表性。 教育中介组织是构成现代教育管理体制的一个有机组成部分,对实现教育决策和管理的民主化、科学化具有重要作用。二次世界大战后,发达国家在完善教育中介组织及其参与机制方面取得了很好的效果和经验。当前,随着我国政府职能的转变,建立教育中介组织已成为教育管理体制改革的一项重要内容。因而,研究和借鉴发达国家的经验,无疑成为必要。 一 教育中介组织主要是指参与政府教育决策和各级各类管理教育运行活动的教育审议会、咨询会、评议会、考试委员会、资格与证书鉴定委员会、学校董事会和家长委员会等中介性机构。这些机构的活动是发达国家中社会参与教育管理的主要形式。作为政府、学校及社会之间相互协调、相互制约的中介,它们与政府行政和学校系统三位一体,各司其职,形成统一的管理合力,构成了教育管理的有机整体。 教育中介组织参与教育管理是发达国家的传统。如对法国政府具有很大影响力的法国“国民教育最高审议会”(Conseilsuperieur de l'Edcation nationale)、在英国高等教育经费分配政策方面拥有重要发言权的“大学基金委员会”(Universities Funding council)、对美国高等学校具有权威影响,由几个全国性鉴定组织组成的高等学校“认可制度”(Accreditation)等,都建立于上个世纪或本世纪初。但其体系的健全和机制的完善却是在二战以后。由于西方民权运动和学生运动的推动,教育民主化浪潮不断高涨,社会对教育的参与程度愈来愈高,加快了教育中介组织的发展,其地位和作用也日益突出。以英国为例,60年代后在教育和科学部新设置的教育中介机构就有:“学校课程和考试委员会”(Schools Council for Curriculum and Examinations)、“全国公立高等教育咨询委员会”(National Advisory Body for local Authority Higher Education)、“函授学院鉴定委员会”(Council for the Accreditation of Correspondence Colleges),等等。在日本,二战以来设在文部省的教育审议机构就有20余个。今天,日本的都、道、府、县教育行政机关也普遍设置了具有不同服务对象和功能的教育审议机构。 纵观教育中介组织在发达国家的发展,至少可找出两点趋势,一是它的代表面较过去大为扩展,有经济、科技、行会等社会各界的广泛参与;二是它在参与教育事务的范围及作用的发挥方面亦同时扩展,涉及到国家的重大教育决策、高等教育方针政策的制定、教育经费分配政策、学校课程设置、教育考试和鉴定、教育质量评估、学校内部的管理等许多内容。如前西德的“联邦教育制度委员会”(Deutscher Ausschuβ Für das Erziehungs und Bildungswesen),是由10名教育家和10名科学家及社会名流组成的一个协调联邦各州教育政策的咨询组织,其任务是密切注视教育制度的发展趋势,进行文化教育政策的咨询,对教育改革提出建议,并对现行教育制度进行评价[1]。上述变化足以说明,通过教育中介组织的参与,可以大大加强社会对教育问题的发言权和影响力,从而在更大程度和范围内推动教育和社会、经济、科技等方面的联系和结合。 今天,发达国家在加强对教育的立法监督和宏观控制的同时,还有效地通过教育中介组织行使政府行政无法行使或行使不力的职能。由于政府在微观管理方面,特别是对许多专业性强的教育管理内容难以控制和发挥作用,法律也往往限制政府干预学校内部的事务,因此多数发达国家都把诸如学校专业和课程评估、师资水平鉴定、证书和资格认可等服务性职能交由教育中介组织承担。在这方面,教育中介组织的服务具有相当高的学术和专业的权威性。它的评估、鉴定和认可,不仅是政府对学校实现控制并进行资助的一个重要依据,同时也是社会和学校同行的认可依据。就此而言,它实际上替代政府实现了对学校的微观管理职能。如法国设有“普通教育与技术教育委员会”(Conseil de l'ensei-gnement général et technique),它的主要职能是对公立初等、中等和职业技术教育机构的教学大纲、考试办法、文凭授予、修业年限等规章条例发表见解,以供教育行政部门参考[2]。可见,教育中介组织可以使政府从琐碎的管理事务中解脱出来,更好地实现对学校的宏观管理,从而保证政府职能更多地集中在法制、制度和规划上。 在各发达国家中,大、中、小学都普遍设置了“学校评议会”、“家长委员会”等审议、咨询机构。它们有权参与学校大政方针的制订过程,选举或推荐校长,审议学校的经费预算、机构设置、人员调整、课程设置等。这些机构的成员除了校长和教师代表、学生家长外,还包括社区、企业、专业团体、各种基金会的代表。近年来,这种参与形式在发达国家已普遍得到政府认可。象法国过去在大学和中学才设置审议机构,到1977年,根据《哈比法》(Loi de Habe)的要求,小学也要设置审议机构“家长委员会”,它的主要职责是通过学校预算,审订学校规章[3]。从发展的趋势看,学校的教育审议和咨询机构的功能还会不断扩大和加强,以不断适应学校与社会之间扩大联系协作的需要。