中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2008)09-0054-05 在现代社会分工日益精细的背景下，教师已被确认为专业人员，但仅此仍不能解决教师的法律定位问题。公立学校教师是否、应否为公务员，还是劳动者？其与国家及学校构成何种性质的关系？这是确立教师管理制度及其纠纷解决机制的前提。公立学校教师的法律地位在很多国家和地区都曾经历过调整或正在面临改革，我国在多年的教育体制和事业单位体制改革的过程中，公立学校教师的法律地位已发生了很大变化。目前，公立学校教师作为事业单位工作人员，是否或应否属于公务员或劳动者，无论在理论或司法实务上都有很多争论，亟待进一步明确。 一、我国公立学校教师法律地位的变迁 公立学校教师的法律地位在近二十年中发生了重要的变化。计划经济时代，教师与其他事业单位工作人员以及政府公务员一样，都属于国家干部，被纳入统一的干部管理体制，随着干部人事管理制度的改革，这种状况发生了变化。1993年《国家公务员暂行条例》颁布，该条例将公务员界定为各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，具体包括各级人民政府的组成人员，各级政府中除公勤人员之外的非政府组成人员，以及行使政府职能的事业单位的组成人员，如国家专利局等单位的工作人员。教师不属于该条例的适用对象，地位与公务员在法律上开始分途。 同年，我国颁布《教师法》，明确教师是“履行教育教学职责的专业人员”，提出要逐步建立和推行教师资格、教师职务与教师聘任制度，由学校与教师在平等自愿的基础上签订聘任合同，建立双方的法律关系。因此有学者认为，随着我国逐步推行教师聘任制，教师应具有雇员的地位，他们与学校之间应是一种雇佣关系。[1]这一意见并未得到学界的广泛认同。反对者认为，教师职业具有公务员性质，因为教师与行政人员一样，其工资由国税开支，属第二次分配。而国有企业职工的工资来自于企业的生产和经营，要被打入成本，属于第一次分配，两者具有本质的区别，因而应在《教师法》等法律中明确教师的公务员身份，并使其享有并承担与公务员相似的权利与义务。[2]由于《教师法》没有确认教师的公务员身份，但又在教师工资、医疗、退休等诸多方面以公务员为比照对象，加之事业单位体制改革迟滞不前，使得公立学校教师的身份一直无法定论。 公立学校教师身份的不明确直接影响到其与学校的法律关系定性，定性不清使得司法在面对教师纠纷的时候采取了谨慎介入或不介入的态度，导致教师的权利救济机制极为不畅。据广州市法院的统计，从2003年10月受理第一起学生起诉高校的行政案件开始，到2005年6月，广州市两级法院已处理了18起类似案件，但尚未受理一起教师起诉学校的案件，原因并不是没有教师提起诉讼，而是此类纠纷在行政诉讼法上的可诉性争议太大，司法权的能动性有限而且解决此类纠纷的技术不成熟。[3]随着2008年《劳动合同法》的实施，其第96条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”公立学校教师作为实行聘用制的事业工作人员，在缺乏法律、行政法规和国务院专门规定的情况下，是否应适用劳动合同法的规定并彻底远离公务员的身份，还是应明确其公务员或类公务员的身份而抓紧制定专门的教师聘用条例，是摆在我们面前的一个重要问题。 二、各国及台湾地区对公立学校教师的法律定位 主要发达国家的教育立法大都确认公立学校教师为公务员或公务雇员。德国理论界认为，教育具有给付行政及侵害行政的双重特性，执行给付行政与侵害行政的人员，其非属国家公务员，将难以想象。义务教育原则上由政府办理，兼具给付行政与侵害行政的性质。其他层次的教育，依其各自法律，大部分属非义务性，但均由公立学校执行，性质上仍为给付行政的性质，因此公立学校教师均具有公务员的地位。作为公务员的教师，无论在大学还是中小学，都适用公务员法的权利义务、福利待遇及奖惩等规定，只在教师身份特殊，公务员法的规定产生不适用之处，再于教育法中加以特别排除。作为公务员的教师，职位保障程度较高，除非有触犯法律的情节和行为，一般不会失去教职。公务员的教师与学校形成的是一种行政法律关系，这种关系传统上被界定为特别权力关系中的特别勤务关系。在此关系中，教师不具有一般公民的地位，受到公立学校的概括管理，基本权利受到多种限制，在权利受损时也不得提起诉讼。但随着20世纪70年代后特别权力关系理论的大幅修改，教师与公立学校的关系逐渐受到法律的规范，成为法律规定下的行政关系。 日本的国立和公立学校教师都是公务员，适用在公务员法之外另行颁布的教育公务员特例法。但在高等教育领域，自2000年日本国立大学独立法人化改革以来，国立大学具有了独立的法人资格，其教师身份也发生了变化。国立大学成为行政法人之后，不再是国家的隶属性机构，而成为国家设立的以从事教育服务、实现社会公益为目的的行政法人；国立大学教师也不再是国家的公务员，而成为为达成行政法人设立目的的公务人员，与所在大学形成公法契约关系。 美国公立学校的教师，在法律上具有政府受雇人的身份。加利福尼亚州教育法典将公立中小学教师称为“有证书的政府受雇人”(certificated employee)，普通州政府人员则属于“分级的政府受雇人”(classified employee)。公立学校教师根据其是否获得长聘资格(或称终身教职)，分别属于试用期受雇人或者终身(永久)受雇人，与普通州政府工作人员一样都属于政府受雇人。不过与普通州政府工作人员相比，教师必须通过一定的测验取得教师资格之后才能被聘任，是专门从事教学职业的专业人员，与普通政府人员属于行政人员或职员又有所不同。 相比于国外的经验，台湾地区由于在文化传统和法律制度方面与大陆有着相同的渊源，其理论和做法对大陆目前讨论教师法律地位问题更具启示和借鉴意义。台湾地区对公立学校教师是否属于公务员曾经历与大陆类似的争论，其司法界，包括“大法官会议”和“高等行政法院”也曾发布多号解释或判决对此予以说明。早在1951年，台湾“行政法院”判字第19号判例就提到：“依法令委任之中小学校教职员，受有俸给者，为公务员服务法上之公务员，聘任之教职员则否。”其“司法院”院解字第2986号也称：“委任之公立中小学教职员及县立图书馆馆长受有俸给，均为公务员服务法上之公务员，其聘任之教职员则否。”两号解释均依照任用方式对教师身份作出区分，派任或委任的公立中小学教师为公务员服务法上的公务员，而聘任的教师则不属于公务员。
