教育政策分析的三维模式

      在现代教育发展中，政府的教育活动大多通过政策来实现，教育政策对教育发展的影响日益扩大。为提高教育政策的科学性和有效性，迫切需要一种规范化的教育政策分析理论。它不仅帮助我们分析和理解教育政策，而且也是解释、执行和改进教育政策的一部分。本文从分析教育政策的概念和内涵开始，提出教育政策分析的三维结构，尝试建立教育政策分析的一般理论框架。

      一、重新考虑教育政策的概念

      什么是“教育政策”？这是教育政策研究中最基本的概念，对它的不同理解包含着教育政策分析的不同方向。在我国，从已有文献看，早先的观点多根据马克思主义观点，倾向于将政策视为一种静态的“文件组合”和行动准则，自上而下地体现党和国家的教育管理意志；① 新近的观点则从公共利益分配和价值选择的角度丰富着教育政策的内涵。② 在理解教育政策的内涵上，不仅需要坚持马克思主义观点，而且要融合当代政策实践和西方政策科学的进展，从而获得关于教育政策内涵的认识。这种基本认识体现在：（1）教育政策的活动主体是享有公共权威的政党、国家和政府组织。（2）教育政策是具有政治性的，其根本目的是通过政府的权威性活动在全社会范围内分配教育利益，所以，它具有“价值负载”的特质。（3）教育政策是在价值统率下的“文本”和“过程”的统一。“文本”反映着政策的内容，表现为一系列静态的方针、计划、准则等，具有合法性和权威性。政策分析不仅要关注制定出来的文本，而且应关注政策从制定、实施到终结、评价的全过程。将政策视为一种活动、一个过程已成为当代西方政策科学研究的出发点。

      上述对教育政策的理解融合“自上而下”和“自下而上”、静态和动态看待教育政策的视角。自上而下视角强调教育政策是教育行政部门代表国家和公共利益分配教育产品的活动，体现为一系列静态的文本和对这些文本的逐级解释与执行；但是，现实中政策经常偏离原有目标或者被变通，说明教育政策不仅仅是政府的单向指令或者公众对权威的诉求，而是各种教育利益集团博弈的结果，教育政策执行过程和政策目标群体也对政策效果产生影响。

      二、教育政策分析的三个基本因素

      从上述对教育政策内涵的认识中，可以确立教育政策分析的三个基本因素：价值分析、内容分析和过程分析（见图1）。价值分析体现教育政策的政治性，包括教育政策本身的价值取向和以价值分析作为研究工具；内容分析体现了教育政策的目的性追求和“实质理性”，属于静态性质的教育政策研究；过程分析体现了教育政策的“程序理性”，表现在政策活动全程的程序和规范。在三个分析向度上，我国的教育政策价值分析起步最早，近年来教育政策内容分析也受到较多关注，而过程分析最为薄弱。③

      

      图1 教育政策分析的三要素

      1.教育政策的价值分析

      “教育政策价值分析既是教育政策分析的一个核心领域，也是教育政策分析的一类主要方法。”④ 教育政策价值分析主要回答“教育政策处理各种有冲突的教育利益诉求，或者分配有限的教育资源所依循的价值准则是什么”这一问题。一般而言，教育政策的价值分析涉及教育政策的公共价值追求、政策制定者的价值取向以及各种利益相关群体的价值冲突三个层面，这些价值取向最终通过教育政策的内容和执行过程体现出来。

      首先，教育政策价值分析要讨论教育政策的公共价值追求。教育政策问题面向公共问题，其基本价值追求集中体现在教育公平与效率的博弈上。在现代政府治理活动中，教育政策的基本价值导向应该是公平，政府制定教育政策应致力于弥补市场失灵，为教育发展确立一种公平的制度环境。“教育政策的价值分析应以价值理性统帅工具理性，以公平价值统帅效率与自由，把教育公平作为政策分析最为基本的价值评价尺度。”⑤ 在促进教育公平的前提下，将市场经济的竞争、效率和自由等价值植入教育政策。

      第二，教育政策价值分析要探讨教育政策决策主体和教育政策执行主体的价值追求。一般而言，在面对一个政策问题和各种相互冲突的需求时，拥有公共权威的教育政策决策主体通常会在比较、鉴别、协调、平衡的基础上，提出自己的价值倡导，从而让与其所倡导的价值相融的需求得到满足，对其他需求进行相应的调适。

      第三，教育政策价值分析的最后一个问题就是教育利益相关群体的价值冲突与取舍。教育政策是在全社会范围内对公共教育资源的一种分配，从理想状态来说，教育政策应在各种教育利益冲突中寻找一个平衡点，使教育利益分配达到帕累托最优点，这种最优体现在罗尔斯提出的“基本权利平等对待”原则和“差别化”原则之下。

      2.教育政策的内容分析

      教育政策内容分析是将政策视为一种规范性文件或者行动准则，对政策文本和背景、原因和结果进行分析，主要回答“政策是干什么的”这一问题，这种回答不是形式化的，而是必须回答“政策通过什么实现什么”这些实质性内容，以保证政策内容的合理性和可行性。

      教育政策内容分析分宏观和微观两个层次，每个层次上又有横向和纵向两个维度。宏观层次的内容分析是指针对特定政策问题的政策体系构成的分析，包括某个政策体系由哪些具体政策构成，它们之间的关系如何，各项政策之间的吻合、衔接的程度等。在纵向结构上，它是指不同级别的教育政策的吻合程度；在横向结构上，是指教育政策与其他部门政策，如政府人事政策、财政政策、科技政策之间的联系，反映教育事业与政治、经济、文化、科技之间的复杂关系和相互制约性。