中图分类号：G529文献标识码：A文章编号：1673-1298(2008)02-0010-06 20世纪以来，近代中国乡村“日趋崩溃”的情势激发了社会各界的各种“社会改造”思潮。民众教育便是在这种背景下，由南京国民政府借助行政力量自上而下掀起的颇具声势、“由教育改造以达社会改造”的教育运动。民众教育馆作为这场运动的综合机关，担负着推行国家政策、促进民众文化水平提高、倡导社会风气以及提升农村经济力、改善民众生活等重要职责，国民政府予以大力支持和推动。仅以1933年为例，政府对民众教育馆的经费投入达到2905144元，居各种社会教育事业经费之首。[1]“在中国之蓬勃民众教育运动中，吾人不能不以民众教育馆之推广为最有力！”[2]国民政府颁布了一系列有关民众教育馆的法令、规则，以“行政力”积聚和整合各种力量，为民众教育馆组织发展提供了持久有效地支持，可以说，政府的“强制性制度安排”①基本主导了民众教育馆的历史变迁。在政府的积极倡导下，抗战爆发前民众教育馆发展达到了巅峰，馆数由1928年的185所增加到1612所，遍及26个省市地区，工作人员也由1928年的494人增加到7054人，[3]民众教育运动随之成为席卷全国的教育思潮。民众教育馆在乡村民众文化教育、政治教育(如乡村改进会)以及改进民众生计方面等取得了一定成绩，但它作为强制性制度安排的产物，更多考虑的是政府偏好和政党意愿，存在的制度缺陷和弊端导致绩效的大量流失，最终使得整个民众教育运动流于形式和口号。本文通过考察南京国民政府时期民众教育馆组织变迁的历史过程，重点分析组织变迁的绩效及其存在的制度缺陷，以期对今天新农村建设提供历史借鉴意义。 早在1927年南京国民政府成立前，近代中国就有类似民众教育馆组织的存在。民国初期由各级政府和社会贤达设立的一系列公私立通俗教育馆可以看成是民众教育馆组织的前身。②民国成立时，在蔡元培等努力下，教育部官制中添设了社会教育司，分三科，分掌社会教育中的专门教育和通俗教育事业，1915年教育部设立通俗教育研究会，分小说、戏曲和讲演三股，旨在“研究通俗教育事项，改良社会，普及教育”，多种有关通俗教育的规章、法令相继出台，饬令各省尽快发展各种通俗教育机构“救学校教育之不逮”。同年8月江苏省政府在南京创办第一个通俗教育馆，以“开通民智，改良风俗”为宗旨，内分事务、体育、图书以及音乐等部，集通俗教育多种设施、形式为一体，各省纷纷仿办，通俗教育馆遂成为实施通俗教育的主要场所。 从通俗教育馆开展事业来看，大多集中在通俗讲演方面，从内容上看，其题材除道德教化外，现代国民意识、生计、卫生、时事等内容也占了一定比例。总体来看，通俗教育馆发展状况参差不齐，事业活动单一，专业人才匮乏。即便办得较好的江苏省教育馆也不怎么景气，“当时的命令是拿各县文庙为馆址，经费每县一律，经常费大约每月五十元，一概在内，也没有增加，所以有兴趣的，办到没兴趣，没兴趣的，就拿他当养老堂”。[4]江苏省尚且如此，其他省市可想而知。尽管如此，通俗教育部的各项事业的尝试开展，为其后民众教育馆繁盛发展打下了基础。 南京国民政府成立后，为了迅速稳定社会秩序和舒缓严重的农村经济危机，更为了遏止和消灭江西等革命根据地的共产党发展，一方面在军事上围剿根据地，另一方面又能“与匪争民”，政府必须寻找一个温和改良而又针砭时弊的“济世之道”。在这种背景下，“由教育改造达到社会改造”的民众教育运动，被国民政府作为“建设时期的民众运动”新方向，化解政治信任危机的重要举措。 正是出于这种考虑，国民政府先后颁布了一系列有关社会教育法令、法规，勾勒出民众教育“行政化”运行轨道，有力推动了民众教育运动的发展。据统计，在1927-1935年期间，仅教育部就先后颁布关于社会教育法规计有81种之多，内容涉及到民众教育的行政管理、经费、人才培养、主要事业、绩效评价、督导等方方面面。[5]特别是1932年，教育部鉴于“民众教育亟须有中心工作机关，以收协同工作效能之效，多方设法推进民众教育馆之设立”[6]，于2月颁布《民众教育馆暂行规程》，确定民众教育馆作为实施社会教育的中心机关，促进了民众教育馆组织向纵深发展。根据中央法令精神，各地方政府也先后颁布相对应的政策。如江苏省政府颁布了《各县社会教育设施注意要项》、《各县社教机关整理扩充初步办法》、《各县民众教育区中心机关标准工作》；浙江省教育厅颁布了《各县市十八年度社会教育设施注意要项》、《各县市分区设立民众教育馆办法》等。远如云南等边疆地区，也先后公布了《云南省政府教育行政方针》、《实施全省各县民众教育计划》等，以行政力量要求在全省范围内增设民众教育馆。[7]与中央法令相比，这些地方法令法规多立足于本省实际，对民众教育馆某一特定领域，某一部门事宜做出更为微观、具体化规定。国民政府以“行政化”为民众教育馆组织建设提供了合法地位和具体操作的法律依据。 全面抗战爆发后，国民政府制定了《战时各级教育实施方案纲要》，将民众教育纳入战时教育领域，教育部根据“战时需要”，在《修正民众教育馆暂行规程》基础上，于1939年4月公布《民众教育馆规程》，对民众教育馆的设立主旨、行政组织、职员资格以及工作重点等做了调整和补充，《民众教育馆工作大纲》、《民众教育馆辅导各地教育办法大纲》随之颁布，明确规定“民众教育馆应辅导或协助各该区社会教育机关及公私立中小学兼办社会教育，并谋事业之联合”。还就馆员待遇、休假、抚恤等作了具体规定。同年8月，广东、湖北等省教育厅颁布《广东省各县市民众教育馆设施标准》、《湖北省各级民众教育馆中心工作标准及其细目》，对战时地方民众教育馆发展作了新的部署。为了推动后方民众教育馆的发展，教育部特设各省民众教育馆馆长训练班，抽调西北、西南各省民众教育馆馆长前来受训。这些举措适应了战时需要，保证了民众教育馆在战争后方的发展。在此期间，就后方几个省市来说，民众教育馆的数量非但没有减少反而增加，青海、西藏等省区实现了零的突破，开始设立民众教育馆。相对于其他社会教育机关的发展状况，抗战期间“各省市民众教育馆无论是在量的方面，或质的方面，均在突飞猛进之中。”[8]
