本文研究基于如下假设：城乡教育统筹发展本身是一种政策性表达，它鲜明而又深刻地体现出我国教育政策的重大调整与变革。新世纪以来，我国城乡教育统筹发展得到大力推进，这缘于政策的驱动，受到政策的指引。城乡教育统筹发展不断取得新的进展，彰显着政策的功效与作用。另一方面，城乡教育统筹发展也还遇到诸多困惑与问题，这也与政策问题息息相关。进一步推进城乡教育的统筹发展，需要进一步深化教育政策及相关政策的改革，促进政策的良好运行。从上述假设出发，本文对新世纪以来我国推进城乡教育统筹发展之政策作一审思。 一、城乡教育统筹发展政策之新建构 城乡教育统筹发展，作为一种政策要求与政策目标，并非始于新世纪的到来。20世纪80年代以来，甚或更早时期以来，我国城乡教育的共同发展已被列入教育发展的重要政策议程，由此也有了一系列推进共同发展的政策制定与运行。新中国成立后的半个世纪内，国家教育事业的发展，在很大程度上，是以城乡教育的共同发展为重要标志。进入新世纪之后，我国教育事业的发展受到更大的关注，教育优先发展的战略地位得到进一步加强。在此背景下，基于教育发展的既往经验与存在的问题，同时更着眼于社会发展的新要求，我国把城乡教育统筹发展进一步列为教育发展的重中之重，为此有了新的政策建构。 1.新世纪我国城乡教育统筹发展纳入了国家统筹经济与社会发展的总体框架，是国家统筹经济社会发展的重要内容与任务，也是其重要基础。进入新世纪以来，我国确立了全面建设小康社会的奋斗目标并确立了科学发展观，与此同时也明确提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求。①这“五个统筹发展”是对科学发展观的科学诠释，是贯彻落实科学发展观的要义所在。在“五个统筹发展”中，统筹城乡发展居于首要地位。“五个统筹发展”内在地包含着统筹城乡教育发展。这不仅因为统筹城乡发展必然包含统筹城乡教育发展，同时也因为，无论是统筹区域发展、统筹经济社会发展，还是统筹人与自然的和谐发展，抑或是统筹国内发展与对外开放，都离不开统筹教育发展，尤其是统筹城乡教育发展。因为所有的统筹发展，都需要依靠人的力量与作用，都离不开教育的发展。正如教育发展在国家各项事业的发展中处于优先发展的地位，城乡教育统筹发展不仅在城乡统筹发展中，也在“五个统筹发展”中处于优先的地位。中国共产党第十八次全国代表大会再次明确了全面建成小康社会的奋斗目标，提出了推动城乡发展一体化和加大统筹城乡发展力度的要求。这其中蕴含着加大统筹城乡教育发展力度的要求。正是在这种意义上，我们可以清晰地认识到，城乡教育统筹发展纳入了国家统筹发展的总体框架。 2.就教育自身的改革和发展而言，新世纪城乡教育统筹发展有了新的政策规划与设计，初步构建起综合化、立体化的指向城乡教育统筹发展的教育政策体系。新世纪我国教育的改革和发展，已具有综合化、立体化的政策要求与指向。这突出反映在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)的制定与颁行上。在《纲要》中，我们可以强烈地感受到其所蕴含的统筹城乡教育发展的政策精神与要求。无论是“总体战略”和“发展任务”的确定，还是“体制改革”和“保障措施”的要求，都非常清晰地贯穿着统筹城乡教育发展这条主线。《纲要》把办好人民满意的教育和建设人力资源强国作为教育发展的指导思想，把促进公平作为国家基本教育政策，把重点发展农村学前教育、推进义务教育均衡发展和建立城乡一体化义务教育发展机制、加快发展面向农村的职业教育等作为重要的发展任务，把省级政府教育统筹综合改革作为重大试点，这都充分体现出对统筹城乡教育发展的全面规划与部署。《纲要》作为新时期指引教育改革和发展的重要政策文献，其重要的政策创新，乃在于它对统筹城乡教育发展作出了新颖、高远且极具变革性的政策安排。 3.新世纪城乡教育统筹发展的政策构建，因应了我国社会转型和城乡现代化发展和变革的新需要，由此也体现出教育政策的适时调整与创新。我国正处于社会转型期，当前正处于工业化和城镇化的重要阶段。我国城镇化发展的突出标志是农村剩余劳动力大规模地向非农产业聚集，向沿海地区和城镇流动。“2010年第六次人口普查数据表明，城市人口占我国总人口的49.68％，2011年我国城市人口(69079)万人，首次超过总人口的一半(51.3％)，成为我国城市化进程的一个重要里程碑。”②我国城镇化的新发展，改变了固有的城乡社会结构。我国城市化率在大幅提高的同时，众多从农村进城务工人员虽然按照人口统计口径可归入城市人口，③但他们中的多数人并没有取得城市户籍，还处在“半城市化”状态，事实上还是流动人口。这种状况使中国社会形成了一种新的特有的结构态。有学者指出，中国社会正面临城乡“三元结构”的挑战。所谓三元结构，是指城市居民、农村居民和城市中的流动人口。流动人口就是中国三元结构中的第三元。④正是这样的人口结构状态，使统筹城乡发展面临新的任务与使命，也使统筹城乡教育发展面临新的要求。在规模庞大的流动人口中，包含着不断增多的跟随父母流进城市的适龄儿童与少年，即我们今日已习惯称谓的“流动儿童”。另一方面，在转移的农村劳动力中，也有相当数量的已成为父母的劳动力将年幼的子女留在家中，留给年幼子女的祖父母、外祖父母或亲戚、朋友照管。这类儿童称为“留守儿童”。据2012年统计，“全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1393.87万人。全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2271.07万人。”⑤无论是流动儿童还是留守儿童，也无论是转移劳动力还是农业劳动力，都存在着教育问题，都具有接受教育和提高文化与职业技能素质的需要。着眼于此，我国教育政策有了适时的变革与创新。这就是从我国农村人口向城镇转移的现实状况与未来趋向出发，制定了一系列旨在保障流动儿童和留守儿童平等接受义务教育，以及不断提高农村转移劳动力和农业劳动力的职业技能和综合素养的政策。新世纪我国出台的一些重大政策中，如《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001)、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003)、《国务院关于大力发展职业教育的决定》(2005)、《中华人民共和国义务教育法》(2006)等，或有着关于解决流动人口子女和留守儿童接受义务教育问题的规定，或有着关于积极实施转移劳动力培训和新型农民培训的规定。在国务院所属相关部门和各级地方政府层面，都纷纷出台了有关具体政策。这些政策惠及数以亿计的目标人群，成为统筹城乡教育发展政策的重要内容和组成部分，具有重大而深远的政策意义。
