一、问题的提出 国家助学贷款政策是解决贫困大学生上学难问题的重要举措，是高校新生入学“绿色通道”的重要组成部分，其基本目的在于“不让一名大学生因贫困失学”。该政策的实施对于实现高等教育机会均等、促进社会流动和社会公平均有重大意义。然而，国家助学贷款政策自1999年实施以来，并非一帆风顺。2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会四部门联合颁布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）就直接指出，“由于多种原因，国家助学贷款工作还没有达到预定目标，存在一些突出问题，需要切实加以改进和完善。”因而《若干意见》中提出相关措施，以改革财政贴息方式、延长还贷年限、实施奖学金代偿制度等进一步完善国家助学贷款政策。由此，国家助学贷款开始实行新的机制。然而，实行新机制后的国家助学贷款政策在执行中困境依旧。据有关媒体报道，截止到2005年6月30日，海南、天津、黑龙江三地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额均为零；内蒙古批准贷款的学生仅有12人，合同金额4.08万元；青海、新疆、宁夏、甘肃四地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额也很少，所属的绝大多数高校都没有落实国家助学贷款承办银行。[1] 2005年9月1日，教育部副部长张保庆在教育部召开的例行新闻发布会上严厉批评天津、海南、甘肃等八省、市、自治区没有执行国家助学贷款政策或执行不力，并宣布了5项对这些地方和高校而言“招招见血”的惩罚性措施。社会各界对此反响极大。有新闻媒体用“训斥”、“敲打”等来描述张保庆对这些省市的批评，认为这些批评“震动”了地方政府。事后，张保庆在接受媒体采访时表示，“我们从来没有这样……我们也不愿得罪人，我们是迫不得已。”[2] “批评事件”引起社会各界的广泛关注，事件涉及的当事人也纷纷采取了相应的补救措施。这里，我们所想关注的，不仅仅是那些因为无法顺利获得助学贷款而陷入更加严重的困境中的贫困学生，也不仅仅是地方政府如何迅速采取了什么样的补救措施，我们更想追问的是：这个于国于民有利的助学贷款政策为什么会在较长的一段时间内在部分省份无法落实？作为教育部副部长的张保庆同志为什么会采取如此“迫不得已”的手段来处理这一问题？在这种处理方式的背后，暴露出教育部在执行自身颁布的政策时遭遇到了什么样的困境？ 时过境迁，“批评事件”虽然已经成为历史，但是留给学术界的，不应只是石子投到湖中而荡出的稍纵即逝的涟漪。我们应当从理论角度对该事件进行深入的反思，寻求现象背后的内在根源，并对该事件隐含的诸多具有研究价值的问题进行理论上的解释。 二、研究思路 1.研究视角及研究方法 关于“批评事件”，不同的学科和研究范式都可以从各自的框架进行分析，这些分析可以呈现出异彩纷呈的结果，丰富人们的认识。如果从政策科学的角度来看，实质上我们可以将它归到“政策执行”的研究范畴之中。在政策执行研究的范畴里，对于该事件我们可以提出的理论问题是：作为政策制订者的教育部、财政部等部委，其提出的国家助学贷款政策目标，为什么能够在大部分省区得到很好的贯彻落实，而在部分省区却遭遇种种阻碍而落空？政策执行过程中的政策目标发生偏离的根源何在？我们应当如何来解释这种现象？ 对于社会科学研究者而言，他们的大多数研究都致力于寻求对某种社会现象的合理解释。分析社会现象，发展解释性的理论，正是研究者们努力的方向所在。本文的基本目的也在于此，即希望通过对国家助学贷款政策执行过程中所呈现出来的有关现象的关注，厘清其背后所隐藏的理论含义，寻找政策执行过程中可能涉及到的关键变量，运用政策科学的相关理论框架进行分析，最终尝试性地提出可以用来解释“批评事件”的理论模型。 在研究方法上，本文采取的是“理论导向下的教育政策经验研究”方法。这一研究方法的基本特征可以概括为“主张以对真实的教育政策过程的调查为基础，运用相关理论或提炼本土概念和分析框架对其加以解析，从而揭示实然的政策现实，发展政策理论。”[3]对于一项具体的研究而言，该研究方法主要有两个方面要求：研究必须以第一手经验资料为依据，研究结论必须经过经验资料验证这一环节；研究要在揭示实然政策资料的基础上，运用已有的理论去分析和解释经验现象，从而实现对现有理论的检验和发展，或者，从实然的政策现象中以扎根理论的方法去挖掘本土概念和构建新的理论。 本文遵循“理论导向下的教育政策经验研究”的基本路径，从“批评事件”这一引起社会广泛关注的现象出发，提出本文的研究问题，并根据政策文本、新闻报道等经验资料进行分析，借鉴已有政策执行理论，提出适用于解释国家助学贷款政策执行现象的理论框架。 2.概念界定 (1)分配型政策。由于公共政策是针对社会公共利益而制订的，[4]所以结合中国政策实践，笔者从利益配置的特点出发，将政策划分为倡导型政策、分配型政策和规制型政策三种类型。其中，分配型政策指政策制订者依据一定的标准将公共资源分配给特定的政策对象，利益配置的基本特点是政府拥有的公共资源的支出或减少，而政策对象的利益得到了增进。在分配型政策下，对政府而言要消耗一定公共资源进行分配；而对于政策对象而言则可以获得来自政府的利益或资源。此外，除了政策制订者和政策对象外，还存在着若干其他的政策参与者，他们的利益也可能在政策实施过程中呈现出或损或益的状态。
