一、问题的提出 教育政策执行是教育政策研究过程中的一个必经阶段。虽然教育政策从现实问题上升到政府议案，直至教育政策终结的评估和反馈之后的改进、完善或终止等是连续统一的过程，但为方便教育政策的理性研究，国内外学者已普遍认可和接受这种阶段性划分研究，以追求实践过程中教育政策的科学性价值。教育政策执行是指政策的执行者依据政策指示和要求，为实现政策目标、取得预期效果，不断采取积极措施的行动过程。[1] 从这个定义可以得出，教育政策执行过程本身给地方教育执行组织留有很大的自由裁量权的空间。 事实上，英国学者米切尔·黑尧(Michael Hill)认为：“政策执行过程实际上与政策制定过程一样，是一个充满着连续不断的交易、谈判和政治互动的复杂过程。”[2] 从这个角度来说，从“国家教育政策推行”到地方“街道官僚”的“教育政策调适”的现象，是不可避免的。但是，这个留给地方教育政策执行主体的自由空间，根据袁振国定义的界定，目的是在执行互动中不违背原则性的因地制宜，以达到“预期目标”的目的。而在中国特有的文化传统环境中，文化中的“潜文化”① 的土壤养育下，教育政策“土政策”化后异行背离预期政策目标，最终导致“欺上瞒下”现象的发生。教育政策的执行与最初的政策愿景相差甚远，以至于出现教育改革中的“改革反弹复原”而难以达到改革的预期目的。从这种意义上来说，不仅仅是教育政策的失败，而且是中国式改革的“流产”现象的发生。本文试从我国传统文化② 中的“潜文化”现象切入，用政治潜文化、权力潜文化、官本潜文化和小农潜文化四个维度，分析我国教育政策执行后的“土政策”化现象发生的病理所在。 二、我国教育政策执行过程的病理四维度分析 (一)传统政治文化中的“政治潜文化”环境的存在：教育政策执行异形滋生的温床 任何领域政策的执行，从某种意义上都是一种政治行为。因此，米切尔·黑尧认为，政党政治纲领中的一些允诺比其他政策更容易执行，我们同样可以说议会的一些法案比其他政策更容易执行。[3] 这就是政策执行模式中的“自上而下”的执行模式。与之对应的是，有学者从民主的角度提出了“自下而上”的政策执行模式。“无疑，一些学者之所以有热情卷入有关自上而下模式和自下而上模式的这场争论之中，主要是对中央政府和地方政府在确定政策过程中各自的地位和作用，他们有各自的看法。”[4] 显然，在中国这样的政治历史环境条件下的中央集权体制中，“自上而下”的执行模式是政治环境决定的。当然，我们不能简单地说，哪一种执行模式更有效，或者说，评价哪种执行模式更好。这是由历史传统和文化差异造成的。但是，我们不能因此就可以容忍或忽略传统政治文化中的“劣根性”，即“政治潜文化”的严重侵蚀性。在我国地方教育行政组织的政治关系中，地方教育行政组织存在两种政治关系。一是领导与被领导的同级政府与自身的行政关系；二是指导与被指导的业务往来的上级教育行政组织与自身的业务关系。在这样的政治体制环境下，便产生了“政治潜文化”机制的根源。这种病理根源的产生表现在两个方面。 一方面，“理性政策”的推行与基层教育官僚组织的规范管理失衡。上级教育行政组织制定出的“理性教育政策”，在下级教育行政组织执行主体推行时，下级教育行政组织不得不顾及和考虑地方政府的某种政治利益和政治需要的管制与束缚。由于地方教育行政组织主体要绝对服从地方政府的政治利益，才能够保证地方教育行政组织主体的政治地位，才能够得到地方政府的有力的支持。这就出现了地方教育行政组织主体对同级政府的绝对“忠诚”而不怕冒风险对付上级教育行政组织的业务指导与监督。即使上级教育行政组织督导地方化，也要与地方政府结合，以至于出现让步和妥协的现象。这样，就使地方教育行政组织主体拥有政治文化中的“潜文化”规则的保护神。只要地方教育行政组织的“土政策”符合地方同级政府的政治利益或政治“嗜好”，就能够得到地方同级政府的绝对保护。这样的结果，就是地方教育行政组织主体的“欺上瞒下”行动的产生。也只有这样，他们才能在特有的“政治潜文化”环境中生存。这种利益和“嗜好”往往带有短期政府利益的目标，使政策执行出现异形现象。在这样的环境下，我们对现行的地方教育政策执行的备审制度，流于形式而无实质价值也就见怪不怪了。 另一方面，地方政治决定教育行政组织主体的专业化，即政治关系决定政策质量。也就是说，政治力量占主导，专业力量占支配地位。这就形成了决策不专业，专业不决策的怪现象。有学者也提出，多数情况下，教育决策者没有理论研究的背景和经验，更大程度地钟爱行动取向，决策行为主要凭借个人经历、生活常识和媒体观点。此外，他们缺乏更多时间参加实际研究，理解研究价值，而是经常迫于时间压力作出紧急决定，集中于短期行为而非长远利益。[5] 在这种“政治潜文化”的控制下，“理性教育政策”的长远利益往往与地方政治团体的短期利益相违背。因此，地方教育行政组织主体甚至可以抛却“理性教育政策”的规范，迎合“政治潜文化”中的团体利益而实现“暗箱操作”，从而阻碍了教育行政系统的长远规划与发展。这不仅赋予了地方教育行政组织成员的“官僚性格”，而且也给地方教育政策客体带来了扭曲化的群体特征。因此，“政治潜文化”包庇和鼓励了地方教育行政组织中的政策的非专业化的发展，也抵制了地方教育行政组织成员中的专业化群体力量的衍生与繁荣发展。而米切尔·黑尧认为，在任何一个履行着复杂任务的组织运作中，专业化基本上都是在层级组织的较低层级上存在着。[6] 从这种意义上来说，我国现存的“政治潜文化”，严重阻滞了上级教育行政组织的“理性教育政策”的推行而异形。这也无疑完全违背了教育事业管理的和谐与科学的发展。
