一、工业时代西方公共教育发展回顾 在人类教育史上，公共教育制度伴随着工业革命的浪潮而孕育诞生，这是教育发展进程中的一个重要里程碑。中世纪天主教会的文化专制主义为教育烙上了浓重的宗教印记，当时的教育更多的是天主教会进行宗教统治的一种工具。随着工业革命的进行，新兴的资产阶级逐渐发展壮大，西方民族国家的建立以及机器大工业生产迫切需要教育的世俗化和大众化。具体地说，工业革命极大地促进了大工业条件下的劳动分工，这就要求社会成员具备工业经济所需要的不同的生产技能以及角色认知，这种需要直接推动了公共教育的发展。发达的工业社会“以空前的程度依赖于科学研究的成果，依赖于熟练的、有责任心的劳动力的供给，因此依赖于教育制度的效率”。[1] 同时，资本主义民族国家政权形成以后，其建设不仅包括政府的政治和行政机构以及构成公共领域的由政府控制的机构的构建，还包括国家权力的合法化、国家与民族意识形态和集体观念的内化。① 后者的需要间接地推动了公共教育的发展，即利用公共教育向社会成员传播主流价值观，形成共同认知。在强大的社会需求和资本主义国家政权的推动下，至19世纪后半期，面向世俗生活的义务教育开始普及，体现着国家控制教育权的公共教育制度在西方各国相继确立，而作为公共教育主要承担者的公立学校也随之蓬勃发展起来。 形成和发展于工业经济时代的近代公共教育，在其最终目标上体现着民主社会对于社会公正和平等的价值追求，因而公益性和平等性是它的本质和首要特征。在工业社会的公共事业观影响下，人们深信，保障公共教育公益性、平等性最强大的力量莫过于国家，由国家来负责学校的举办和管理，这是任何一个政府都无法推卸的当然职责。因此，所谓公共教育，也就是国家集学校的所有权、投资权、管理权于一身，体现公益性和平等性的一种教育制度。由公益性、平等性的特征所引发，国家垄断性成为公共教育的第二个特征。 公共教育的上述特征是由工业社会的时代精神和历史特征所决定，政治生活的民主化和经济生活的工业化发展了公共事业的公益性、平等性和国家垄断性。这一方面表明了公共教育具有巨大的历史进步性，另一方面也揭示了公共教育的特征和内涵具有历史阶段性。 事实上，自教育这一人类特有的社会现象产生以来，教育目的、教育过程和教育内容均无一例外受制于所处时代所处社会的精神特征和思维方式。于是，教育不能不体现特定社会对自己特定生存状况的理解和把握，此即教育的“殊相”或康德所言的“Verstand”（工具理性）。另一方面，一切时代一切社会也无不贯穿“人”之所以为“类”所分享着的同一种精神，即对自然的尊敬和对自由的追求，此即教育的“共相”或康德所言的“Vernunft”（价值理性）。[2] 毫无疑问，当今西方社会的公共教育改革与发展，也是面向着21世纪人类的生存状况，面向着当下的时代特征。 二、转型期西方公共教育的内涵和特征 近20多年来，世界经历了且正在进行着一场深刻的社会变革，人类正步入一个崭新时代——以信息经济为中心的后工业时代。对于这一社会转型，目光敏锐的未来学家、社会学家或以“后工业社会”、或以“第三次浪潮”、或以“知识经济社会”冠之。由于教育与社会具有本质的内在关联性，因而“作为在社会中生存、且是社会重要构成的教育，也随着社会的变革在不断地变化着”。[3] 20世纪70年代西方国家普遍爆发经济危机以后，教育与社会经济的关系更是日益密切，教育既被看作是可以加以抑制的公共消费的一个组成部分，也被当作可以同失业进行斗争的首要工具，是实现未来经济繁荣昌盛和增进国际竞争力的关键因素。同时，在教育领域内引入市场逻辑以提高教育质量和效益也引起了很多西方国家的关注，在批评和赞同声中，市场规则和市场化行为不容回避进入了学校教育实践。 对于教育的新认识和新需求促进了公共教育特征和内涵的新发展。从转型期公立学校改革的理论与实践来看，人们对于教育自身的性质以及教育权的认识和理解，较之过去已经有了重大的发展和变化。 （一）教育性质：由纯公共产品向准公共产品的转化 从经济学的视野来看，市场逻辑引入公立学校以后，直接关系到的是对教育这种产品的供给方式和投资主体的重新认识，最终牵涉的是对教育性质的重新界定。 一般认为，现代市场经济是一个市场与政府的混合经济，在市场经济中政府应该管什么，市场应该管理什么，哪些产品和服务应该由政府提供，哪些产品和服务应该由市场提供，是由产品的属性来决定的。经济学最初的研究认为，产品的属性可以分为公共产品和私人产品两类，公共产品由于收费的困难和“搭便车”现象存在而主要由政府负责提供，私人产品由于消费的竞争性和排他性而由市场提供。公共产品的组织和供给是政府为维持国家机器正常运转和社会经济稳定发展之必需，主要包括基础科学研究、基础设施、公共交通系统、环境保护、城市规划、社会福利、消防救灾、信息服务等。 所谓公共产品，保罗·A·萨缪尔森给出的经典定义是，“扩展其服务给新增消费者的成本为零，且无法排除人们享受的物品”。[4] 这一定义最早在他的《公共支出的纯粹理论》一文中提出，并为大多数经济学家所接受。根据上述定义，公共产品具有两个本质特征：一是消费上的非排他性。一个人对该产品的消费不能排除他人对该产品的消费，不能排除的原因在于技术上不能分割或排除成本过高。二是消费上的非竞争性。一个人对该产品的消费不影响他人对该产品的消费，在该产品未达到充分消费时增加一个人的消费的边际成本为零。这表明公共产品具有极强的外部性或外部效应。外部性或外部效应，指的是某些产品或服务给生产者或消费者以外的其他人的福利带来的或负或正的影响，其实质是成本和效益的外溢，生产者或消费者都未承担成本或未获得补偿。前者如化工厂生产导致的环境污染，后者如居民区修建的花园。基于外部性的原因，公共产品若由私人提供的话，其成本得不到相应的补偿，因而只能由政府来组织和供给，并通过税收支付。与此相对应，私人产品不存在“搭便车”、“占便宜”问题，谁要消费谁掏钱，因此最好由市场提供，政府在中间“插一杠子”，不仅多此一举，还增加了自身营运成本。在传统上，人们一般认为教育的消费具有典型的非排他性和非竞争性，因而是一种典型的公共产品，其组织和供给都必须由政府来完成。与此相适应，教育被当作不得有任何营利性的一项公益事业，不得有丝毫的市场介入。
