〔中图分类号〕G40.011.8〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-8064(2006)03-0010-04 执行难是当前中国公共政策面临的突出问题之一，这大大削弱了政策执行的力度和效果，动摇了政策的权威性。作为公共政策范畴的教育政策也面临着这一问题。究其原因，主要在于不同行为主体基于各自的价值立场而进行的种种利益博弈，使得政策在执行过程中变形、走样影响了政策执行的效果。因此，从政策执行层面，考察不同行为主体在政策执行过程中的利益追求的分殊化状况，揭示其中的种种利益纠缠以及各自所宣称的价值辩护的实质，对于我们洞见执行难这一当前教育政策的瓶颈问题不无裨益。本文试图通过对北京市流动儿童义务教育政策执行过程中，政府、学校与家长的不同利益诉求的描述，分析问题的原因，以期对教育政策的有效执行有所启迪。 2004年8月，北京市为落实国务院2003年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》的政策精神，由政府办公厅转发了市教委等10个部门《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件的意见》(以下简称《意见》)。《意见》对2002年7月印发的《关于贯彻落实〈北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法〉的通知》(京教基[2002]31号)中“两为主”的政策目标做了进一步的阐释，明确规定了以各区县政府为主解决流动儿童义务教育的工作原则。这一工作原则的确立，无疑对流动儿童义务教育的推进意义重大。但从各区县政府的地方利益上考察，“两为主”原则对各区县政府地方政府而言，是一种“不利”的制度安排。 首先，以各区县政府为主解决流动儿童义务教育的原则对地方财政“不利”。我国当前的义务教育拨款方式决定了流动儿童义务教育属于国家教育投入的盲区①。以区县为主意味着北京市各区县政府必须在缺乏、甚至没有中央相应财力支援的情况下，自掏腰包解决流动儿童的教育问题。另外，目前义务教育“地方负责，分级管理”的投资体制存在着投资主体重心过低，政府财力资源与义务教育责任不对称等问题。以区县为主势必加重基层地方政府的财政负担。同时，由于义务教育成本存在着明显的地区差异，这就产生了教育经费差价由谁买单的问题。以北京市的情况为例，一个户籍在河南省的流动儿童如果2002年在当地就学，当地政府只需拨出355.75元的教育事业费，而在北京，政府则要为其支出2472.26元[1]。在这种情况下，贯彻落实“两为主”的政策精神，必然会增加流入地政府的财政负担，与地方利益直接冲突。 其次，对流入地教育质量“不利”。流入地政府除了为解决流动儿童的就学问题付出一定的财政代价外，还面临着教育质量下降的潜在可能。这种可能在许多地方已经变为现实。当前各种有关调查统计结果表明，大多数流动儿童来自贫穷的农村，学习基础一般较差。这必将给各区县整体的教育质量带来影响，进而影响到地方教育行政部门的业绩和形象。这会使流入地政府有吃力不讨好的感觉，并认为自己承担了本来不该做的事情。 再次，解决流动儿童就学问题可能会给本区县其他方面带来“不利”的影响。大量流动儿童的就学，不仅会给该区县的教育带来很大压力，还会牵扯到该区的治安、卫生等其他社会资源的占用问题。另外，不少区县担心流动儿童就学问题解决得好会导致更多的流动人口涌入本区，进一步加大本区县工作的负担。在北京市委某文件中，就曾提到这点：“流动人员子女的急剧增长，使我们常常感到不安，常常反思我们的政策，是否是因为降低借读费而吸引了大量流动人员将多个子女带到北京。[2]”这必然降低当地政府解决流动儿童就学问题的积极性。 第四，规范打工子弟学校可能给地方政府带来额外的负担。许多打工子弟学校缺乏起码的规范管理，办学条件差。如果区县政府要规范打工子弟学校，使其达到北京市的办学标准，那么，各行政部门将要对此类学校的安全、教育教学质量、教师管理等方面进行大量的人力、物力和财力的投入。这显然会增加流入地政府的负担。 地方政府对自我利益的考虑，与其利益主体地位的形成具有很大的关系。中国近20年来的经济改革和社会转型所带来的最大变化之一，就是地方政府逐渐具有相对独立的利益主体地位。在市场化改革进程中，国家通过“分权”和“让利”的方式，将原集中于中央(或国家)的权力向地方政府层层下放，将原高度集中于国家的财政收入部分让渡给地方政府。这就赋予了地方各级政府更多实质性的权力。随着权力的加大，地方政府所承担的社会责任也不断提高，成为了具有明确利益的相对独立的利益主体。 利益主体地位的确立，意味着地方政府角色的转变。它不再完全隶属国家的整体利益，而是具备了“双向代理”的功能和地位：一方面地方政府代理中央政府，实行对本地区经济、社会发展的宏观管理和调控；另一方面，地方政府代理本地区的非政府主体，争取中央的支持，以实现本地区经济、社会利益最大化。拥有“双向代理”功能的地方政府，和中央政府的目标既存在一致性，又存在着差异性。因此，在执行中央政策的过程中，它会比过去更多考虑本地区的各种利益诉求，通过种种制度性的寻租与中央政府展开博弈，以确保自身利益的有效实现。
