一、教育分权的有关问题 教育分权是指“现实背景中的规划者决定教育中的哪些要素（如资金、聘任、课程开发）可以分权，以及把权力分配到哪个阶层（地方、学区还是地方、学校）”。[1]在实行教育分权改革的国家，教育决策权正由中央一级下放到地方、学校、教师社区和家长手中。这种分权主要强调权力的多中心，即社会、政府、家长、学校共同参与教育管理；市场机制的引入，用市场机制打破官僚机制，利用私人资本解决教育财政危机，提高教育质量。欧美各国实行分权的原因主要有：教育财政困难，利用私人资本帮助国家解决教育资金问题是许多国家进行教育市场化和教育分权化的初衷；追求卓越教育，“在欧美各国，学校教育传统功能的低下成为亟待解决的问题，新的教育改革的重点是要恢复和改善学校教育的传统性功能。”“将提高科技水平和经济的国际竞争力作为直接目标而追求教育的卓越性。”[2]公共管理思想的转变，欧美国家新的公共管理思想主要是，新自由主义和新公共管理主义。里根和撒切尔夫人上台后都推行新自由主义和新公共管理主义政策，主张“大社会小政府”，强调市场机制的作用，减少政府干预，把公共行政僵化的官僚体制转变为弹性的市场为基础的竞争体制；公共选择理论主张让受到决策影响的人参与决策，以提高决策的效率和更好地为公众服务。因此在教育上要打破官僚体制对教育权力的垄断，引入市场机制，以分权培育市场体系，以市场的选择和竞争为学校的发展注入活力，提高教育的质量和效益。各国教育分权的主要形式有：特许学校、教育券、教育民营公司、公助学额计划、自由入学政策、直接拨款公立学校等。 透过欧美各国的教育分权运动，许多人认为是教育行政体制改革的必然趋势，但也有学者持相反观点，如挪威学者达林认为“近年来，分权所取得的成效意味着分权非但没有过时，而且成为教育系统管理的必然框架。然而，这并不是一个普遍的趋势”。[3]集权与分权作为两种基本的教育行政体制，它的形成与国家历史传统、政治、经济性质和发展状况密切相关。教育集权与分权存在周期性交替的规律，往往一些国家走向分权的同时许多国家又走向集权，反之亦然。分权与集权并行存在，说明分权存在一定的局限性。分权只能解决部分教育问题，分权的推行也存在众多的阻力。因此我们需要深入分析哪些权力可以从中央转移、哪些不能，这是分权的范围限度；许多人对教育分权寄予过多希望，它到底可以解决多少问题，这是教育分权的作用限度；由于客观条件的局限，教育分权实施过程中必然存在克服阻力的限度，影响分权的发展，这是教育分权的发展限度。 二、教育分权的范围限度与作用限度 教育是国家不可推卸的责任，也是政府控制社会思想、文化的有效手段。政府对教育放权是有重点有节制的，中央必须把握教育的全局性、方向性的宏观问题，具体的操作性、细节性的微观问题可以交给地方、学校和家长。在分权形成的多中心权力格局中，国家仍处于主导地位，决定教育的发展方向和性质，而其他社会人士的介入决定的是如何使教育更有效的发挥作用和提高教育质量。教育市场化、民主化、给公众选择权等分权措施都是在国家控制教育这一框架内发生的。虽然分权的范围包括人事、课程和财政权等，但因为课程反映国家的意识形态，国家把握教育文化发展方向的重点是对课程控制。课程的总体标准必须由国家制定，地方的校本课程必须在国家制度的课程标准内发展。这就出现有些国家在实行教育分权的同时课程方面却走向集权，例如分权化市场化运动的典型国家英国，“国家推行国家课程，执行国家测验报告统计，决策权不属于地方市政当局，而是由教育部直接投资。”“分权与日益强烈的中央控制有可能在同一系统内同时发生，结果将形成更加紧密结合的系统。”[4]分权并不意味着所有权力的下放，国家一方面在下放一些权力，更一方面又在加紧集中另一些权力。 教育分权是教育行政体制范围内的改革，管理结构的变化和管理观念的转变并不能从根本上解决教育质量的问题，教育质量提高的最终决定因素在课堂。教育质量的提高更多依赖课程的发展和教学的改进、教师整体素质的提高，而不仅仅是依靠改革管理体系和手段。富兰认为，“两分法一方面由主张集中者所代表，他们把更严格的规章制度、责任和对教育设施的管理作为解决问题的方法。这其中包括如当地对学校的管理，即设法增加学校之外地方当局的权限。另一方面由主张调整者所代表，他们认为要加强以学校教师及其他教育工作者为主的学校管理才是基本解决的方法。许多主张两分法的人确信他们是对的，遗憾的是他们也提供了反面的答案”，“我们对教育改革需要有一个新的思维方式。”[5]管理体制的改革只能为提高教育质量提供外在的支持和动力，不应对其提出过多的要求。 三、教育分权的发展限度 政策执行的实际效果未必等于预期的理想效果，在推行教育分权的国家遇到来自旧体制的种种阻力，在市场化运作中同样问题重重，这些因素构成了教育分权的阻力。而阻力的克服需要政治经济环境的发展变化，非教育所能企及，所以教育分权必然存在发展限度。 1.权力下放的难度
