在日常生活中，“制度化”是我们经常听到的术语，也是很多人喜欢的话语，甚至不自觉地成为一种所要达成的目标。但是，过去20多年里世界政治的变化，尤其是前苏联的解体和印度的结构性腐败，都提供了重新审视有关政治学理论和概念的经验：难道制度化就能保证经济增长和政治稳定？同时，新制度经济学中的交易费用、制度费用等概念，又为人们认识不同国家的制度安排的制度绩效提供了分析性工具。 一 在亨廷顿看来，一个政治共同体的社会政治组织和程序的力量，取决于该组织得到支持的范围大小和制度化程度。所谓范围，指的是政治组织和程序容纳社会活动的广度；所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，而制度化是政治组织与程序获得价值和稳定性的过程（注：亨廷顿：《变迁社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第12页。）。尽管有些同义重复，我们还是可以将制度化理解为政治组织与程序本身的稳定性过程或制度安排的稳定性过程。在亨廷顿看来，制度化程度越高，该政治组织的力量就越强大。为了说明制度化与政治组织生命力和力量的关系，亨廷顿进而提出了衡量制度化的四个标准，即适应性、复杂性、自主性、凝聚性（注：亨廷顿：《变迁社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第13～23页。）。 按照亨廷顿的制度化标准，前苏联的制度化程度不可谓不高，但为什么顷刻之间崩溃了呢？前苏联的解体不仅是对国际关系理论、制度经济学的挑战，也是对政治学基本理论的挑战。无论是经济学还是政治学，人们都喜欢运用制度化一词说明某些问题，最多的莫过于重复亨廷顿的制度化程度越高、政治力量越强的说法。印度也是一个高度制度化的国家，经济发展长期受到束缚。张五常认为，“印度是腐败制度被明确界定的最突出的例子，这里，不同的交易与不同的排他性腐败权力相联系。腐败的权力一经被制度化，改革这种制度的交易成本就极其巨大。印度几十年停滞不前并不是偶然的。”（注：参见张五常《经济解释》，商务印书馆2001年版，第453页。） 法治的根本含义是指国家通过宪政安排得以治理，因而法治国家是一种有限政府。但是，无论是在理论上还是在实践中，法治概念“也意味着某种有时被人们称之为合法性原则的东西：统治必须依法律行事”（注：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第675页。）。这种法制观是如此流行，由此将法治化等同于制度化和法制化的观念并不鲜见。事实上，在一个非有限政府的制度里，法制化、制度化可能是加强政府无限权力的工具。 前苏联的解体被归因于制度的失败。这种失败在经济上是因为未能形成有效的产权组织，在政治上则因推行法治进程过快，而高度制度化的政治组织难以适应过快的改革，或者说制度化的程序／政治组织不是在法治化的条件下完成的，因而导致体制僵化。总而言之，前苏联的制度化与法治是完全不同的概念和范畴。 从前苏联和印度的案例可以得出这样的判断：法治需要制度化，但是，制度化既不等同于法治，也不一定有利于法治，甚至可能会破坏法治。当一个国家不能实现法治化时，其统治的合法性就存在疑问，由此带来统治成本的增加，比如，以强制力量维持政治统治。更重要的是，前苏联的解体和“印度综合症”都提供了反证：制度化并不与政治组织／程序的力量成正比。这一反证至少在一定程度上说明了发展中国家或后发展国家的复杂的制度关系。 二 如果将制度视为各种正式与非正式规则的综合，那么，可以肯定地说，中国虽然存在大量的人治色彩，却是高度制度化的。这种制度化不仅是总体制度建设的一部分，更是产权制度的必然要求。因为产权归国家所有，国家必然会以各种法律法规来规制其所有权和资产。国家的一般性责任／义务是为其既定的疆域上的人民和财产提供制度保护，那么，在国家自己直接拥有财产和产权的条件下，国家的责任就自然地体现在保护自己的产权和财产方面。因此，在经济实践中，很难说制度安排缺位。 然而，由于中国经济规制过程中的复杂性而表现为主管部门之间的程序和利益冲突，使得这种复杂性不仅表现为高成本，还表现为不确定性。而这一切，正是由于部门主义式的政府规制所导致的。 国有资产的产权性质必然要求政府的规制，但我国政治—经济关系的根本制度是条块分割的行政隶属关系控制体系，从而使得政府规制必然表现为部门主义化并由此导致了权利制度化。以《公司法》和《证券法》）为例，除《公司法》与《证券法》是由立法机关制定的，其他与《公司法》和《证券法》相配套的各种法律法规都具有“委任立法”性质，都是相关的各主管部门在执行政策过程中制定的法律法规。管制的权力被清楚地界定并合法地赋予相应的政府部门，由此产生行政性垄断。 在中国，部门主义化的政府管制早已成为一种既定的制度安排，这不仅清楚地表现在政府部门制定的条例中，还为一般性的法律所承认。我国《公司法》第8条规定：“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在公司登记前依法办理审批手续。”与此相对应，《中华人民共和国公司登记管理条例》第14条规定：“法律、行政法规规定设立公司必须报经审批或者公司经营范围中有法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，应当在报送审批前办理公司名称预先核准，并以公司登记机关核准的公司名称报送审批。”这就意味着，微观市场主体从事任何由政府部门主管的经营活动，几乎都需要得到相应的主管部门的审批。
