关于公民参与国家行政管理的一般理论 公民参与国家行政管理是一个世界性的课题。自从主权在民理论、权力分立理论产生之后，公民如何参与行政管理的问题就提到了议事日程。众所周知，资产阶级革命的结果就是建立了一种不同于封建专制、权力集中的民主的、分权的政治制度，其实质是把国家权力分离开来，本来由一个机构行使的国家权力改为由多个国家机构来行使，从而完成了资产阶级革命。在前资本主义社会不存在公民参与行政管理的问题，因为那时权利与义务是相分离的，权利定位于统治者，义务定位于被统治者，普通的公民只是受奴役的对象，根本就没有什么权利，更谈不上参与国家实际的行政管理。所以公民参与国家行政管理是与资产阶级革命相联系的，是资产阶级革命的成果，是民主发展的必然要求，是人类社会发展的必然产物。林纪东先生论述到：“在专制时代，人民处于完全受国家支配，不得为任何主张之地位，此时仅为义务之主体，无任何公权之可言，故18世纪之民权革命，首先争取之目标，为自由权。而为保证自由不受侵害，故继而争取参政权，惟当时所实行者，为局部民主，仅限于男性。具有一定智慧与资产者，始有选举之权，迨第一次世界大战之后，女性始取得选举权，多数国家逐渐实行普通选举制，于是平等权始告实现。然此类权利，仍属消极之权利，仅能消极地避免政府之专制，而不能积极的要求政府为任何行为，迨二十世纪以后，由于团体主义之发达，国家职能之扩大，对政府观念之变迁，受益权开始出现，于是人民居于积极地位，得因一已利益，请求国家为某种行为矣”。〔1〕 从权力的性质看，立法权、行政权和司法权各有特色。立法权是少数人权力的直接体现，其运转方向是多数人到少数人的集中，其功能是制定国定政策和法律；行政权则是从少数人向多数人的扩散，其方向是自上而下，行政权力自上而下运行形成一种等级结构。行政权力的功能在于执行权力机关的意志即执行权力机关制定的法律和政策，所以行政权力具有从属性和执行性；行政权和司法权也不同，行政权的行使以上下级获取信息量的不平等作为代价，下级必须服从上级，而司法权力的各级主体不受外界干涉，独立行使审判权。在整个国家权力回路中，司法权是国家权力回路中的平衡调节器，行政权力积极地实现国家意志，司法权力消极地保障国家意志不受外界干扰，行政权力的作用是主动的，而司法权力的作用则是被动的。在这三种权力中，行政权力最特殊。它不直接体现国家中多数人的意志，它是一种封闭的自成系统的权力，它的运行方向是自上而下的，呈一种放射状的伞形结构，与金字塔形结构相吻合，行政权力本身具有排它性。对于立法行为不存在参与问题，因为立法权直接体现国家中多数人的意志，公民可直接选举立法机关的代表，而无法直接选举行政官员就是由立法权力和行政权力的不同特性使然。行政权力是封闭的，自成体系的，而现代国家的发展要求打破行政权力封闭性，让公民合法地分享行政权力，所以这就提出了行政管理的参与问题，也就是公民参与国家行政管理的问题。为此世界上许多国家制定各种法律规范规定公民参与国家行政管理的权利和方式，并规定司法保障的措施。如在美国，若行政主体不为公民提供平等的参与国家行政管理的机会则构成司法撤消的理由。马里兰州就曾发生一起“达伦诉署长案”。达伦要求当女警察，署长认为她身高只有5.5英尺， 不符合5.7英尺的录求标准。于是达伦聘请律师提出诉讼，律师告诉法官， 规定5.7英尺高是对妇女的歧视，因为事实上，只有5%的妇女才能达到这样的高度。法院确认署长的规定是歧视妇女，应作无效，达伦胜诉，顺利地当上了警察（美国马里兰州法院1979年的判决书）。〔2〕 社会主义国家也面临公民参与国家行政管理的问题，这实际上是一个民主建设的问题，而且这个问题在社会主义国家显得更突出。因为社会主义国家的性质已发生了本质的变化，尤其是现在我国作为敌对势力的阶级已不存在以后，公民在法律面前人人平等已不仅仅是适用法律上的平等，还体现在立法上的平等，因为“反革命罪犯与其他严重刑事罪犯不是因为其作为某一阶级成员天生不能享有与其他公民平等的权利，而是因为他的行为触犯了刑法而被剥夺了他作为公民本应享有的平等的权利（‘剥夺’即意味着原本就享有）。后者是属于违法而进行的事后制裁，而非立法上预先设定的权利不平等”。〔3〕所以发展民主， 建设社会主义的新型民主是社会主义的发展目标。马克思主义的许多经典作家都把民主制度的完善当作发达社会主义的一个根本标志，把高度民主当作建设社会主义政治制度的宏伟目标，把民主原则能否实现看作是建成社会主义的关键。列宁曾经指出，所谓发扬民主，就是“使全体居民群众真正平等地、真正普遍地参与一切国家事务，参加对消灭资本主义的一切复杂问题的处理”。要教育群众走向民主，“需要的不仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活”，“不是从上面‘实行’社会主义，而是发动广大的无产阶级和半无产阶级去掌握管理国家的艺术，去管理全部国家政权”。〔4 〕公民全面地参与国家管理首先就是参与国家的行政管理。从社会主义国家权力运行的机制来看，全国人民代表大会及常务委员会是国家的最高权力机关，行政机关是权力机关的执行机关，行政不直接体现国家意志，但必须执行国家意志。国家日常的大量的管理活动都是由行政机关完成的，也就是说国家事务的最后实施都必须通过行政机关的处理。行政机关的行政职责就是实现对国家和社会事务活动的管理，所以行政机关所面临的对象是最广泛的人民群众，是对国家具体事务的管理。由于行政权力的特殊性，使得行政机关具有中界性，成为联系“国家和人民的桥梁”。〔5 〕行政机关是权力机关的执行机关，国家意志是通过行政机关具体贯彻其制定的体现人民意志的法律规范来实现的；而行政机关又直接与广大的人民群众发生关系，人民群众的利益和要求再经常不断地通过行政机关反映到国家权力机关中来，正是行政机关的这种性质，使得国家计划和法律得到进一步的补充和完善，以协调国家和人民群众利益之间的关系，所以行政活动在整个国家管理中有着举足轻重的作用，行政机关实施行政管理活动必然要吸收广大的人民群众参与。公民参与行政管理不仅可以提高行政效率，而且可以扩大行政民主化的范围，预防官僚主义。
