自1978年以来，教育在中国被摆到了越来越突出的位置。从中央政府制定的“优先发展”、“科教兴国”战略，到教育主管部门实施的各种名目繁多的“工程”，都显示出一个曾经伟岸的民族要依靠教育实现其“伟大复兴”的决心。 但是，正如在许多公共政策领域的表现一样，政府的政策制定和宣示是一回事，而政策的执行又是另一回事。实际上，政府在教育领域的作为也如同我们会在“三农问题”及环境治理方面所看到的那样，往往显示出口惠而实不至的浓厚倾向。官方的统计年鉴确实也显示出政府的教育经费投入每年都在增长，但投入的不足却是屡遭国内各届批评的老问题，而最近也不同寻常地受到了有关国际组织的抨击。（注：2003年9月，联合国主管教育权利事务的一位特别调查员到中国考察两周后，异常地批评主人在保证教育权利方面连非洲穷国乌干达都不如。“政府仅提供学校经费的53%，其余由学生家长承担，这一比例比所有实行义务教育政策的国家都低。”见《商务周刊》2003年23期。） 关于经费不足在一些微观区域造成的足以用“凄惨”或“令人震惊”来描述的情形，已经有不少个案调查资料加以证明，本文的意图在于，从宏观上对政府的教育投入短缺额加以探讨，并对长期的投入不足所造成的后果究竟累积到了什么程度给出一个综合的分析。 一．教育经费：关于十年来短缺额的计算结果 计算政府公共教育经费（在中国称为“财政性教育经费”）的投入不足额时面临的首要问题是所依据的标准。究竟达到一个什么样的比重或金额才能较为满意？许多学者在谈到这一问题时往往引用发达国家或发展中国家的平均水平作为参照，其中被视为可行的一般是“不发达国家”的公共教育经费占国民生产总值(GNP)的比例在80年代普遍达到的4%这一标准。 笔者并不反对这一原则。鉴于中国经济长期保持着高速增长势头，其财政性教育经费占GNP的比例没有理由低于发展中国家的平均水平。因此，我们假定从1985年起中国政府一直在采用这一标准（见表1第2列），那么它在1985-2002年间每年应支付的经费就是表1第5列显示的数据（应付额Ⅰ），实际支付费用如第7列所示，每年少投入的经费就在第8列（短缺额Ⅰ）展现出来。各年度的短缺额相加，就可以得到18年间的总短缺额：10100亿元，其中1996-2000年间——正是“普及九年义务教育”的冲刺阶段——每年的短缺额都在1000亿元左右。 这的确是一个天文数字。但问题是政府可能对于这一“理论上”的计算结果并不认帐。因为上述具有普遍意义的国际性指标并没有考虑到中国的“特殊国情”。实际上，鉴于中国政府比其他发展中国家更有意愿和能力无偿动员农村的大量经济资源来兴办农村教育，也许它认为以低于这一比例的投入就可以满足教育的需求。 因此，为了能够使讨论在同一平台上进行，我们有必要选取政府自己确定的理想而又可行的标准。这就是它在1993年2月13日颁布的《中国教育改革和发展纲要》第43条所规定的：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%。” 按照一份官方出版物的介绍，有关“本世纪末达到4%”的目标，是教育部的一个于1988年5月成立的研究小组“经过反复研究和论证”的结果。其依据是，“根据支撑我国教育事业发展改革的基本需要，参照世界发展中国家的公共教育支出占国民生产总值的比例在80年代中期平均已达到4%的状况，并考虑到80年代我国财政性教育拨款已接近或超过3%的事实。”而在论证的过程中，“研究小组与财政部多次讨论，确定将公共教育支出的口径扩大为国家财政性教育经费支出”，即“除了政府预算内经费拨款，还包括城乡教育费附加，企业办学支出和校办产业减免税收中用于教育方面的支出。”（注：相关介绍见中国教育与人力资源问题报告课题组：《从人口大国迈向人力资源强国》，高等教育出版社，2003年，第391页。下同。） 随后的过程是，“1992年，国务院两次举行常务会议，讨论并同意公共教育经费占国民生产总值的比例到2000年应达到4%。在当年举行的中央政治局常委会议和政治局全体会议上，研究并批准了上述目标。” 各年度的短缺额相加，就可以得到18年间的总短缺额：10100亿元，其中1996-2000年间——正是“普及九年义务教育”的冲刺阶段。 表1 国家财政性教育经费的短缺状况
资料来源：国家财政性教育经费的实际支出额及GNP数额（2001年以后为GNI即国民总收入，表中未显示）出自《中国统计年鉴2003》，应付经费及短缺额系笔者算出。 应该说，上述目标是一个较为保守的和妥协的标准。第一，它将教育部提出的该比例的实现期限由“90年代中期或2000年”确定为“本世纪末”；第二，它将“公共教育经费”的口径由政府的预算内拨款扩大为包括了向农村居民和城市企业征收的教育费附加，而后两项的金额在90年代后期每年都达到了数百亿元。 进而要强调的是，作为以中共中央和国务院的名义共同发布的、继1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》之后的又一个纲领性教育文献，《纲要》所涉及的至关重要的经费比例问题，肯定是经过那些真正掌握着经费的分配、负有落实责任的权力机关——比如国家计委和财政部——的官员所同意了的。但是，尽管如此，这个耗时多年才出笼的妥协方案，在随后的岁月里并没有得到各级政府和计划、财政当局的认真对待。
