党政关系问题曾是20世纪80年代中国政治体制改革的核心问题，也是今日研究中国政治改革与发展不可回避的问题之一。中国的党政关系问题，不单纯是一个共产党的领导方式和执政方式问题，还体现和反映中国的人民民主制度实现的程度和实际运作的性质与治国形态。从1949年中华人民共和国建立到如今的中国政治体制变革与发展的实践表明，中国的党政关系在中国政治发展进程中表现出来的不同的阶段特征，标志着中国政治体制变革与发展演进的不同历史阶段。 本文把中国50多年党政关系的历史变迁概括为四个不同类型时期：一是“寓党于政”时期，这一时期大致从1949年共和国建立到1957年反右斗争；二是“以党代政”时期，这一时期大致从1957年反右斗争一直延续到1978年底中共十一届三中全会；三是“党政分开”时期，这一时期大致从1978年底至1989年6月中共十三届四中全会；四是“以党统政”时期，这一时期大致从1989年6月至今。与这四个党政关系不同时期相对应的有三种治国形态：“依政治国”、“依党治国”、“依法治国”。 一、“寓党于政”与“依政治国” 1949年中华人民共和国建立，当时的国家性质与政府形态是新民主主义的国家政权与人民民主的联合政府，“即几个民主阶级联盟的新民主主义的国家形态和政权形态”。（注：《毛泽东选集》第三卷，1966年，第1011页。）当时成立的中央人民政府，从构成上体现了这种民主联合政府的性质。在中央人民政府委员会以及下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署中，民主党派人士以及无党派民主人士（注：周恩来认为，无党派民主人士，他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性。参见《周恩来统一战线文选》，1984年，第125页。1949年全国政协一届全体会议，无党派民主人士是作为一个党派代表单位参加的。以后历届政协全国委员会延承。）所占的比例是很高的。在中央人民政府委员会中，6位副主席中有2位是民主党派人士，1位是无党派民主人士；在中央人民政府委员会56名委员中，有民主党派、无党派民主人士28人，占委员总数的50%。（注：中共中央统战部研究室编《新中国统一战线五十年大事年表》，华文出版社，2000年，附录三，第351～352页。又见刘延东主编《当代中国的民主党派》，1999年，第55页。）在由28人组成的人民革命军事委员会中，有民主党派人士5人，无党派民主人士2人，占总数的25%。政务院4名副总理，有民主党派、无党派民主人士各1人，占50%；在15名政务委员中，有民主党派，无党派民主人士9人，占60%；政务院部委正职领导34人中，有民主党派、无党派民主人士14人，其中郭沫若还兼任两个正职，担任副职的42人。（注：参见刘延东主编《当代中国的民主党派》，第54～58页；《新中国统一战线五十年大事年表》，第352～354页。）另外，最高人民法院院长由民盟沈钧儒担任，还有两名无党派民主人士分别担任最高人民法院副院长和最高人民检察署副检察长。（注：《新中国统一战线五十年大事年表》，第355页。） 在这样的一种联合政府体制下面，当时的党政关系是按照抗日战争时期党政关系的模式来处理的。其基本精神是，党对国家政权的领导主要是通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关建立党的组织来实现的。 在建国初，党的高级负责人大都在政府中担任领导职务。党的中央委员会主席毛泽东，同时担任中央人民政府主席；中央书记处（当时相当于中央政治局常委会）的5位书记中，有4位担任中央人民政府委员会主席、副主席及政务院总理；党的13位中央政治局委员，12位在中央人民政府委员会任职。在大行政区一级，党的各中央局第一书记，也同时担任军政委员会或人民政府委员会主席。（注：只有中共中央西南局，第一书记是邓小平，第二书记刘伯承，而西南军政委员会主席是刘伯承，邓小平是副主席之一。以上事实及详细情况参见《中国共产党组织史资料汇编》，红旗出版社，1983年，第601～623页。） 1949年11月，中共中央为了实现和加强对中央人民政府的领导，在政务院系统和最高人民法院与最高人民检察署中，由担任负责工作的党员组成党组。政务院党组与最高人民法院、最高人民检察署联合党组分别直属于中央政治局领导。凡党中央有关政府工作的决定，党组必须保证执行，不得违反。（注：参见郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社，1998年，第110页。）而在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会及中国人民政治协商会议全国委员会担任负责工作的党员中间不设党组，由中央政治局直接领导。 时任政务院副总理，政治法律委员会主任的董必武对当时党对国家政权机关的正确关系总结三条：“一、对政权机关工作的性质和方向给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党）到政权机关中去工作。”（注：《董必武选集》，1985年，第309页。）应该说，董老对党与国家政权机关关系的概括是能较准确地反映当时在中央一级党与国家政权机关关系的状况的。 党不直接指挥国家政权机关的工作，党对国家政权的领导是通过政权机关中的党员负责同志和党的组织来实现，这是建国初期党实现对国家政权机关领导的基本方式。这种方式可以概括为“寓党于政”的方式。与这种党政关系相适应，建国初年的治国主体主要依靠的是中央与地方各级政府，治国形态明显体现为“依政治国”的特征，即党不直接管理国家事务，国家与社会事务的管理是在党的方针政策指导下，在国家政权机关党组与党员负责同志的努力工作下，通过政府的施政行为来实现。
