中图分类号：G471.2 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2002)07-0023-04 从1985年起，我国中小学校重新确立了校长负责制，1995年的《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制”，本条款同时规定“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。由此看来，中小学校实行校长负责制是有法律依据的。一般认为，实行校长负责制能够调动校长的积极性，充分地发挥学校的潜能。但是，现在许多人都在抱怨校长的权力太大了，甚至有的学者认为，我国的校长负责制是中小学校长权力扩张的罪魁祸首。 一、现状描述 依据《教育法》第28条的规定，学校及其他教育机构行使的权利有9类，由于校长是学校的法定代表人，也是学校教学及其他行政管理的负责人，因此，校长也是这9类权利的主要法定行使者。柳斌同志曾经作过如下归纳：在实行校长负责制的学校，校长应该享有机构设置权、人事管理权、经费使用权、教育教学权和校舍校产管理权[1]。国家在相关的行政法规中也对中小学校长的具体权利和义务作了明确的规定（注：根据国家有关规定，我国中小学校长的权利主要包括：拟定发展规划，制定具体规章制度和学年学期工作计划并组织实施；主持召开校务会议，对学校教育教学和其他行政管理中的重要问题进行决策；拟定内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，选聘内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；依照国家有关规定使用经费，保护和管理校产；参加国家规定的培训；对学校上级主管部门的工作提出意见和建议；行使国家、学校上级主管部门及章程规定的其他职权。参见劳凯声，郑新蓉等，规矩方圆——教育管理与法律[M].北京：中国铁道出版社.1997.218-219.）。 对中小学校长的权力限制方面，《教育法》第30条规定，学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。行政法规同时规定，在公立学校中，党组织对学校办学方向和各项政策实行监督。但是，这些规定并没有能够阻止我国中小学校长权力的扩张。的确，许多学校的校长垄断权力的现象相当严重。目前，见诸报章的校长权力扩张主要表现为以下几个方面： (1)在机构设置方面，我国中小学的机构设置一般直接受到教育行政主管部门的干预，设置的随意性较小，如果存在问题，主要还是制度上的原因，或者由此引出的人事任免权争议。所以，校长在这方面的扩张表现并不突出。 (2)在人事管理权方面，主要存在着任人唯亲，排除异己现象。校长经常采用聘岗的机会，剔除对自己不满的教师，比如，将称职的教师评定为不合格，将其换到图书或后勤部门，甚至让其待岗。安插自己的亲信占据重要的人事岗位，以便控制校务会议等决策机构，确立校长独断的合法性基础。 (3)在经费使用权方面，存在着两个主要的问题：一是随意性大，存在着帐外帐（小金库）的问题，二是借助结构工资等政策克扣教师的正常工资收入，挪作他用，甚至用以提高领导津贴。许多北京的教师反映，有些学区准备加大结构工资的比例，办法是从每一位教师的工资中扣除一部分，作为课酬或津贴重新分配。事实上，如果扣除的比例适当，还是能够调动教师积极性的，但是，如果扣除占工资的很大一部分，则可能适得其反，尤其对中老年教师不利，导致教师队伍不稳定，影响学校的办学质量。 (4)在教育教学权方面，主要存在着校长武断干涉教师教育教学活动的问题，尤其在评价制度方面随意性很大。当然，这也可能是由于教育行政主管部门的直接介入有关。在诸如惩戒权等敏感问题，校长则倾向于不负责任地全部由老师和班主任承担。由于权力不明，一方面造成这些老师和班主任压力过大，另一方面，造成学校体罚现象严重，尺度不一，很难达到教育的效果。 (5)在校舍校产管理权方面，尤其涉及校产的租赁、校舍基本建设招标方面，校长的权力往往不受限制，容易产生腐败，侵害学校和学生的利益，也损害国家的利益。 我们知道，校长的权力是基于我国法律制度授权而获得的，因此，我们有必要从法律制度的视角来分析，并寻求通过法律制度的革新来优化中小学校长的权力结构。 二、法律制度的分析 我国的校长负责制主要有三种形态：一是董事会领导下的校长负责制，主要见诸于私立学校和转型的学校，如民办公助学校；二是党委领导下的校长负责制，主要适用于公立高等学校；三是教育行政主管部门领导下的校长负责制，主要适用于公立中小学校。本文主要分析公立中小学校的校长负责制，即教育行政主管部门领导下的校长负责制。之所以规定不同类型的学校实行不同的校长负责制，是因为不同类型的学校追求的根本价值和利益目标是不同的。下面我们仅就公立中小学校的校长负责制问题进行法律制度分析，以探讨校长应有权力和现实权力是否存在冲突。 1.基于制度价值定位的分析 从理论上讲，法律制度的建立和完善取决于对法律价值——“正义”的认识。法学中的“正义”主要有三种：一为道德主义，是理想中的正义，为最高的正义；二为分配正义，是利益的分配过程中的正义，主要涉及权利和财产分配制度；三为诉讼正义，主要解决在分配利益时造成冲突的合理公正解决。事实上，后两种正义是为道德正义服务的，但是在法律事务中，主要考虑的是分配正义和诉讼正义，法律也主要调整这两种正义涉及的相关法律关系。在法律实践中，正义常常有两种倾向，一是公平意义上的正义，以公平为首要价值，即公平正义；二是追求效率的正义，优先考虑交易的制度成本，即效率正义[2]。
