中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1002－0209(2002)03－0073－09 在教育政策活动中，不同政策主体的需要、利益、活动等方面动态性地交织在一起，人们作出各种各样的价值选择（集体选择和个人选择），不同内容和类型的价值选择之间相互博弈，最终构成不同的价值选择模式。这种活动的本质是政策主体为了满足自身的需要，控制教育资源而进行活动。任何政策活动都是有尺度的，活动体现为一个过程，过程必然产生结果，政策主体之间在活动中所结成的一定的关系——政策活动的模式——则制约着活动的过程和结果。在教育政策活动中，围绕政策活动模式、政策活动尺度、价值主体的特性、政策活动过程与结果等方面存在一些矛盾和冲突，从而产生教育政策选择的模式、决策的尺度、弱势补偿、政策代价等价值问题。 一、结构与功能：政策选择的模式问题 结构与功能两个概念来自于政治学中的“结构功能分析”理论，“结构功能分析”是现代西方政治学主要的研究和解释模式之一，它试图通过研究政治结构与政治功能来揭示政治系统运动和发展的规律。其中，结构一般是指政治“系统内那些履行特定功能的组列(arrangements)。它是行为借以发生的方式，是角色之间的相互关系。”功能“指的是与行为方式的目的与过程有关的影响……就是产生特定影响的行为结果。”[1](P25)本文这里所说的结构与功能，主要是指作为教育政治过程一部分的教育政策决策过程的结构与功能。在教育政策活动中，不同性质的决策过程结构或活动程序，不同性质的活动角色之间的关系会产生不同的政策功能——决策结果。 例如，政治系统分析理论的著名代表戴维·阿普特(David Apter)认为，不同性质的政治系统具有完全不同的输入和输出（即结果）。阿普特提出了两种不同性质的政治（政策）系统模式——民主的政治系统与专制的政治系统。阿普特认为，在不同性质的两种模式中，不同的政策决策过程结构导致不同的决策结果和影响。民主系统中，社会发展变化产生政策问题，政府为解决政策问题作出决策；在专制系统中，政府依据自身统治的需要制定制度和决策，引起社会的变化。可以看出，政策活动过程的结构（要素之间的关系及其活动程序）与政策的功能（即政策的结果和影响）具有密切的联系。不同性质的政策决策结构往往导致不同的政策结果和影响。教育政策是一个价值选择的过程，教育政策主体的政策理想表现了他们对于政策结果和影响的一种期望。政策主体尤其是公众所期望的政策结果和影响能否达成和实现，一般首先要取决于决策过程的结构，通过合理的决策过程结构保证价值选择的确定性。也就是说，决策过程的结构及其性质对教育政策具有决定性作用。 重要的是，在政策过程中，政策决策过程的结构本身也是决策者选择的结果，而且在现实政策活动的许多情况下，我们所选择的决策结构与我们所期望的决策结果是相互矛盾的。在现实的政策决策中，由于决策过程本身可能存在不合法、不民主和丧失有效性，导致其作出的决策不能必然保证全面、公正和合理，往往会造成决策者所期望的价值没有成为决策过程的必然选择，即决策过程结构的性质与其功能之间存在矛盾。 在“结构功能分析”理论看来，政治行为结构反复发生而形成政治行为模式，政治行为模式的形成则伴随着政治行为的制度化，[1](P32)从而形成政治行为规范或政策决策制度，所以政策决策模式的主要内容就是决策过程结构。决策过程结构与功能之间的矛盾，本质上是决策模式选择与人们所期望的决策结果和影响之间的矛盾。决策模式（制度）是决策者价值选择的结果，它表现为决策过程的结构关系和活动程序，它的性质制约着教育政策的合法性和有效性。也就是说决策模式的选择决定着决策过程结构的性质，决策过程结构的性质决定着政策结果和影响。三者之间构成一种“价值选择——结构——价值结果”的关系链条，决策模式的选择是这个关系链条中最关键的一环。 那么，如何保证公众所期望的价值在政策决策过程中必然被选择呢？有一种可能是寄希望于政策决策者自己没有任何私利，真正代表公众的利益和要求。但是按照科尔曼和公共选择理论的观点，教育政策领域的行动者都要追求各自利益的最大化，因而并不能必然保证公众的利益和要求被忠实地反映和选择。所以必须要以程序化、制度化的价值选择过程来约束决策者的政策选择。因此，要避免决策过程中结构与功能——决策模式（制度）选择与人们期望的政策结果之间的矛盾，关键是依据我们所期望的政策结果——保证教育政策的合法性和有效性，实现公正、公平、效益、平等、平衡等政策精神和理念——来选择教育决策模式，并使价值选择的过程程序化、制度化。 为此，必须建立民主参与的教育决策制度或模式，一是内容上确认和程序上保障利益主体（公众）以多种方式参与政策决策过程的权利。如参与权，规定和保障公众有参与决策的机会和自由发表意见和建议的权利；知情权，通过建立教育决策公开制度保障公众了解决策过程、结果、代价的权利；申诉权与救济权，保障公众认为自身利益受到损害时申诉的权利和寻求救济的权利；重大利益相关的表决权，保障公众具有对于与自己利益有重大相关的政策决策的表决权利等。二是建立决策权力分立制衡制度。把高度集中的官方性质的决策权力相对向社会和民间分散，具体化为教育决策咨询制度、重大教育决策听证制度、教育决策监督与评估制度，建立普通公众、民间中介机构和政策研究组织参与决策、监督决策、评估决策的制度化管道。通过建立民主参与的教育决策模式，保障作为教育政策利益主体的广大公众能够充分参与决策过程，使政策结果最终能充分反映他们所期望的价值、利益和要求。
