中图分类号：G644 文献标识码：A 文章编号：1671—1610（2007）05—0035—06 分类是通过“对观察的不同事物所感知到的相似性和差异在范畴和种类上根据主题有秩序地安排。”[1]20 它是人们观察和认识世界的基本途径。在教育政策领域，研究者和实践者都需要通过分类来认识和观察复杂的教育政策现象，随着我国教育改革的不断深入，对教育政策及其现象进行观察分类的方式也需要不断改善，以使我们对教育政策的理解能从现象层面向本质层面不断推进，从而促进教育政策理论与实践的统一与发展。本文在论述发展我国教育政策分类研究意义的基础上，分析了国内外政策分类研究的现状和问题，进而提出发展理论导向的教育政策分类，并对该分类方式在研究中的操作进行了探讨。 一、研究教育政策分类的意义 （一）发展我国教育政策研究的需要 我国教育政策研究兴起于20世纪80年代。1985年，我国开始了以《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布为标志的教育体制改革，改革在推动我国教育决策科学化进程的同时，也促进了教育政策研究的发展。尤其是进入上世纪90年代中后期以来，教育政策研究明显地呈现出蓬勃发展之势。但是，目前国内教育政策研究作为一个新兴的研究领域尚缺乏研究的系统性和深入性，从政策系统的层面来看，多数教育政策研究局限在对具体政策的内容阐释和思辨研究上，对政策的主体、客体、政策环境（政策文化）及政策过程的经验研究偏少，尚未见到从类型和结构的层面来研究整个教育政策系统。这种研究的局限性，使研究难以形成对教育政策整体性、实然性的宏观系统认知，缺乏这种系统性的基本认知难免使我们对教育政策现象“只见树木，不见森林”。要开展对教育政策的系统研究，首先需要对庞杂的教育政策（文本）体系进行梳理和分类。“一个好的政策分类通过将重要的现象转换成政策科学家们更有感觉的‘变量’，能促进政策研究领域欠发达部分的发展。”[2]299 而“普遍公认的类型学的发展对某一学科知识的有效积累和传播是必不可少的，它是一门科学成长的标志。”[1]20 政策分类是公共政策研究的前沿领域，对教育政策的分类研究能推动我国教育政策研究的深入发展。 （二）为我国教育政策实践提供理论指导 由于按一定理论标准所进行的政策分类可以看作是对政策背后复杂的政治关系的一种“简化的表达”，政策类型作为复杂政策现象中的一种相对稳定的“变量”转换，其自身的演变能够揭示出隐藏在政策过程中的某些特点和规律，同时它也可作为政策过程中的一个重要“监测指标”，通过其自身的变化来反映宏观政策过程中的一些变化，因此，在“政策分析被看作是形成、解释和执行政策的过程的一部分，而不仅仅是分析和理解政策的一种方式”[3] 的今天，教育政策的分类研究能够为政策主、客体更好的理解、预测和调整教育政策过程提供理论指导，并可通过政策类型的发展变化来对教育政策制定进行评价。 二、公共政策的分类研究——理论和方法的挑战 早期的政策分类一般是按主题把政策分成不同的领域，如教育政策、健康政策等。这种分法有一定意义，但由于分类笼统，不能帮助我们很好地理解政策之间的相似性和差异。1964年西奥多·洛伊（Theodore J.Lowi）做出经典政策类型的划分，推动了政策类型学的发展。洛伊在“权力场”（Arenas of Power）的理论框架下，提出[4]689： 有三个在功能上相区分的公共政策类型：分配、规制和再分配政策。……这些政策的领域或政府行动的领域建构了真实的权力场。每个场域倾向于发展它自己的特有的政治结构、政治过程、精英和团体关系。 1972年，洛伊在原分类的基础上提出了构成性政策。他在“权力场”的框架下，基于政府强制的可能性（微弱的或立即的）和政府强制的适用性（用以影响个体的行为或行为的环境）两种政策特征的交叉互动，提出分配、规制、再分配和构成性政策四种政策类型。每种类型的政策产生独特的政治和政府强制的种类。[2]300 后来，里普利和富兰克林（Randal B.Ripley & Grace A.Franklin）通过将规制政策分为保护性规制和竞争性规制两类而进一步发展了这种分类。[5] 洛伊的政策类型在研究美国国会、官僚机构、外交政策以及跨国比较研究中有着较多的应用。 此外，詹姆斯·安德森根据政府做什么和政府怎么做将政策分为实质性与程序性政策，并认为程序性政策最终对政治有实质性影响。[6] 萨乔万尼（Sergiovanni,1984）根据价值因素将政策分为行动导向的政策和价值控制的政策[7]： 效率和优秀作为竞争性价值成为行动导向的政策（以教育传播为导向）的基础，而公平、合法性和其他伦理因素则成为指向价值控制（或治理）的政策的基础。 威尔森则根据政策的成本和利益集中或扩散于特定的团体而将政策分为四类：利益、成本均集中在少数人；利益成本均在社会中分配；利益集中在少数人而成本在社会中分配和利益在社会中分配而成本集中在少数人的政策。[8] 而有关政策类型的系统实证研究是施皮茨（Robert J.Spitzer）所著的《总统权限和公共政策——总统权力的四个场域》，他以1954年至1974年的20年间总统和国会的关系为着眼点，尝试用洛伊的模型对政策内容和政策过程特征的因果关系进行分类和说明。[9] 上述分类反映了西方学者在政策类型建构方面的洞见和努力，展示了政策类型在政策研究中的独特作用，即政策类型在明晰政策之间的差异和相似性的同时，最终要将政策背后复杂的政治关系作为一个可检验的假设来加以审视。但这些分类却在不同程度上存在一些问题。政策分类在建构政策理论的同时，也受到了来自理论本身的挑战，而最大的挑战是如何将政策类型可操作化，并对这些类型理论加以经验的证明。尽管洛伊在谈到关于政策分类的有效性时，认为[4]689：
