论民办教育的制度环境

      制度政策是影响民办教育机构行为决定、资源配置与经济绩效的最重要的环境变量。因此，有必要在一个广阔的制度内涵中来考虑民办教育的发展问题。本文依据新制度经济学理论，从分析制度及其功能入手，进而分析制度环境及国家在制度生产和运行中的作用，在此基础上分析教育与经济和社会的关系及国家与民办教育的关系，进而建立民办教育的制度环境因素体系，并提出民办教育制度环境建设的目标模式。

      一、民办教育的制度环境因素

      企业理论中的企业是指经济体系中的基本生产单位。民办教育机构作为竞争性的教育生产单位，具有企业的性质：从要素市场和产品市场上购买教育生产的有关投入，组织其产品——教育服务的生产，在教育服务市场上销售其产品。这些生产及交易活动是由民办教育机构这个产权主体来组织的。当然，传统的教育产品是不能“储存”的，即教育服务提供者(provider)的生产活动与教育服务消费者(customer)的消费活动是同时进行的。

      民办教育机构要使其生产活动和销售活动得以进行，就要不断地与外界进行资源交换，就会与外界产生利益冲突，进行利益协调。康芒斯认为人们的利益冲突和协调，主要是产生于交易。在每笔交易中都包含着冲突、依存、秩序这三种关系。由此分析，这些冲突、依存、秩序是通过制度进行协调的。民办教育机构的各项活动是在制度环境下进行的。笔者认为，民办教育的制度环境是一系列用来确立民办教育机构生产、交换与分配的制度政策的集合。有关民办教育机构的制度政策是由国家进行生产并维护其运行的。

      为了清晰的分析民办教育机构所面临的“制度集合”，必须从作为“契约纽结”的民办教育机构与外界进行资源交换的“契约点”和“交换事项”的分析开始。先分析与外部环境的关系，再分析制度环境的因素。为分析方便，这里把民办教育机构与外界的关系分为与“市场方”的关系和与“管制方”的关系两部分。这样划分的理由是：与“市场方”的关系主要是民办教育机构与资本（资金）市场、劳动力（主要是教师）市场、教育（学生作为客户）市场和其他投入品市场的自由交换关系；与“管制方”的关系主要是民办教育机构与政府部门、中介机构监管与被监管、约束与被约束、指导与被指导的关系。在这样的框架下细化分析民办教育机构制度环境的具体因素。根据以上分析，可以把民办教育机构与外部关系归结成图1所示：

      

      图1　民办教育机构与外部环境的关系

      民办教育机构与“市场方”的关系主要是民办教育机构与资本（资金）市场、劳动力（主要是教师）市场、教育（学生作为客户）市场和其他投入品市场的自由交换关系：从资本市场上获得权益性资本作为股本金，节余时给予股东回报（如果是非捐助行为），融入债务性资金，向债权人支付利息；在教师市场上（本文只分析具有教育行业特点的教师劳动）雇佣教师的劳动进行教育生产，向教师支付薪水；在教育市场上招收学生，学生消费教育服务的同时支付学费；在产品市场和要素市场上购买其他教育投入品，按价格支付货币。在这里并无强制因素存在，遵循自由交换的市场法则。民办教育机构与“市场方”有关的主要制度环境因素(environmental factors)归纳如表1所示：

      表1：民办教育机构与“市场方”有关的主要制度环境因素

      

      民办教育机构与“管制方”的关系主要是民办教育机构与政府部门、中介机构监管与被监管、约束与被约束、指导与被指导的关系：接受监管机构的监管；受有关法规的约束；接受认证机构的认证与指导。在这里主要是强制因素发挥作用。民办教育机构与“管制方”有关的主要制度环境因素归纳如表2所示：

      表2：民办教育机构与“管制方”有关的主要制度环境因素

      

      二、民办教育制度环境建设的目标模式

      如前分析，国家生产制度并维护其运行，制度变迁和创新是要由国家来推进和强制的，国家是民办教育制度环境的建设者。国家进行民办教育制度环境的建设目标是在保证国家利益的基础上，建立对民办教育机构具有良好的激励和约束功能的制度环境。既为民办教育机构的发展、合作和运营创造条件，又抑制其机会主义行为。其目标模式是建立充分考虑行业特点的、清晰的、稳定的、均衡的民办教育制度环境。民办教育制度环境建设的目标模式具体分析如下：

      1.要体现教育的外部性和公益性

      如果一个企业家打算在一条施工困难的河流上（这条河流时有泛滥）建设一个水坝以生产电力，这同时减少了洪水泛滥对下游造成的经济损失。由于成本高昂、投资巨大、回收缓慢，为了在多项投资比较中选择建立水坝这个项目，他可能一方面通过事先购买下游的部分财产以在财产升值后（洪水泛滥得到制止使财产升值）得到收益以补贴水坝的建设成本；另一方面他可能要求政府对下游的受益者强制征税以帮助他补偿建筑成本。对企业家来说，有三点是不容质疑的：一是他要拥有这座大坝的产权，二是他要可以在市场上销售他生产的电力，三是他需要外部受益者适当补偿（如前所述，或给与项目以土地、税收等方面减让）以使项目在经济上可行（如果只凭电力销售不足以达到投资指标的要求）。