中图分类号：G465 文献标识码：A 文章编号：1000-5455(2001)06-0086-07 创新教育体制，不仅是社会和经济发展对教育的必然要求，而且也是教育贡献于社会变革的一种特殊方式。这一点对于正处在“率先实现现代化”进程中的珠江三角洲地区来说，表现得尤为明显。由于现代社会中政府对教育事务的主导性，故而政府与学校关系的基本框架，在很大程度上决定了整个教育体制的性质与走向。因此，调整政府与学校之间的关系，往往是新一轮教育体制改革的“突破口”。考虑到公立中小学校（以下简称“学校”）是构成教育系统的主体部分，为准确把握政府（指政府主管部门，以下同此处）与学校关系的现状，2000年6-12月，我们选择广州、深圳、中山、惠州、顺德和肇庆等地，深入开展了“政府与学校关系”的调查工作。本文就是在认真梳理调查材料的基础上，对政府与学校关系的现状与问题所作的一些初步思考。 一、关于政府行使教育职权的范围与方式 调查发现，政府教育职权主要体现在经费、人事和业务管理等领域，并具体包括以下职权范围：1.确保教育经费投入并监督其使用去向。例如，顺德市通过落实“分级办学”体制，明确规定市、镇、村的教育投资责任；在遵守上级政策法规的前提下，通过调整教育收费标准，发动社会力量募集教育基金；市政府确保向市属学校按编制拨付教育事业费；市财政局具体管理并划拨省、市补助的各项经费，负责专项基建和大型设备经费购置的立项审查；市政府负责立项审批与组织招标工作；市教育局负责制定择校收费的标准及其收费使用的审批，并有权对学校财务开展审计活动。2.行使对学校的人事权。例如，顺德市推行“两聘两任制”后，教育局仅掌握资格审查、人事指标以及市属学校的人事调动等少数权限；镇教办行使对所属学校的人事权，包括人事档案管理和本镇范围内的人事调动等；教育局和市委组织部负责市属学校校长的考核，然后由市政府负责聘任；镇属学校校长和镇教办主任由教育局和镇党委组织部负责考核，镇政府负责聘任。而在深圳南山区，教育人事权则主要集中于区委组织部和区府人事局。具体做法是：学校校长可由公开考试任命、区委组织部、区府人事局考察任命，或区教育局直接任命等方式产生；教师通过公开招聘进入学校任职；区人事局主持制定招聘标准，组织招聘考试和面试，决定是否录用；区教育局只起辅助作用，负责把人事局录用的教师分配到各个学校任教。学校有权利用本校自筹经费聘用代课教师，但在转入正式编制时，仍需参加区组织的统一招聘考试。显然，在此体制下，区教育局也不拥有独立的人事权。3.行使对学校的业务监督权。政府仍然以具体、微观和直接管理的方式来监管学校的教育教学事务。例如，人们普遍反映：择校收费标准统得过死，课程国家统一使校本课程难以出台，教学管理上形式主义泛滥，招生“一刀切”统统搞“电脑派位”等等，都已超出政府应该管的范围。 政府的上述职权范围，在很大程度上直接决定了其行使职权的方式。它包括：1.行政指令。即根据相关法规和政策，直接向学校下达各种硬性的行政命令，例如，某地教育局为贯彻上级“减负”要求，通知所属学校一、二年级不准考试，下午第3节课不得补课，等等。2.人事调配。即通过组织设置和人员的配备，选拔所属学校校长，协助选拔学校副职等活动，从而实现对所属学校事务的人事控制。3.经费划拨。即通过制定学校经费标准，实际划拨各类教育经费等，调控学校的办学规模与方向。4.督导评估。即通过对学校工作的督导和评估，确保国家教育方针和政策的贯彻落实，以及政府教育意图的实现。 但出于传统和习惯，政府部门却不仅偏好以直接、微观、具体的手段来行使职权，从而导致政府，尤其是镇教办乃至教研室都以不同的方式不适当地干预学校事务，而且甚至在行使职权时还存在着违法行政的现象。首先，不能依法保障学校办学经费。在一些经济落后地区，政府根本无法依法保障学校所必需的各项经费。例如，在肇庆市某镇，对于新增教师工资的发放问题，竟然发生了区、镇政府之间“互踢皮球”的现象。同样，肇庆某中学新建校舍，本应由政府征地后划拨给学校使用，但政府却要求学校以独立法人的身份出面向银行贷款1亿元，自行负担征地和基建费用。其次，截留、挪用甚至是侵吞学校经费。在一些地区，由于企业普遍不景气，政府就把目光投向经费比较稳定的学校身上，利用手中职权截留、挪用学校依法收取的各种费用。政府的其它职能部门，也借机插手学校的事务管理，以便从中捞取“油水”。这些做法，不仅侵害了学校的合法权益，也妨害了学校正常的教育教学活动。再次，违法下达各种行政指令。例如，虽然《教育法》明确规定，学校有教学管理权和组织考试权，但在上级一纸“减负令”之下，地方教育行政部门则马上无条件禁止一、二年级的考试。同样，为“就近入学”而强行“电脑派位”，不仅忽略了不同的地区差异，而且同样缺乏法律的依据。最后，“长官意志”凌驾于法律之上。许多校长反映，一些教育主管人员严重缺乏法治观念，决策和办事的主要依据是“长官意志”和个人好恶。所以，校长在与政府主管部门打交道时，只好把主要精力花在与“顶头上司”联络“私人感情”上。 那么，究竟应如何评价政府行使教育职权的状况呢？从法理上来讲，一方面，作为国家主权的行使者，政府可以对学校的专业活动进行监督和管理，这是政府对内管辖权在教育领域中的具体实现。而另一方面，作为公立学校的投资者，政府理应拥有基于产权之上的经费和人事权。当然，从有效运营国有资产的角度看，政府可以把公立学校的经费权和人事权，委托或授予包括学校在内的组织来行使，而自己仅仅保留监管权。因此，政府对公立学校行使经费和人事权的前提只能是：它已妥善承担了一个投资者的投资责任。照此来看，珠江三角洲地区政府部门在行使教育职权时存在的核心问题有二：一是在行使基于产权之上的经费权和人事权时，一些地方未能担负好经费投入的责任，从而使政府丧失了行使经费权和人事权的法律基础；也有一些地方在学校人事管理上统得过死，造成教育人事权的配置不尽合理的局面。二是在行使基于主权之上的专业监管权时，政府管得过多、过细、过死，超越了应有的合理界限，不利于调动学校办学的积极性。由此看来，只有在切实承担教育投资职责的前提下，从根本上转变职能，最终走向以宏观调控和服务为主的新路子，才能准确定位好政府的教育职能，也才可以为理顺政府与学校的关系提供必要的前提条件。
