鸦片战争以后，随着外资金融机构进入中国，以及钱庄纳入进出口商品流通的融资渠道，中国近代金融逐渐成形，并形成制度，即自由市场型的制度及政府垄断型的制度。这两种制度表现了迥然不同的制度特性和功能特性。本文拟对这两种制度做一初步的比较。 第一种制度：自由市场型 1927年以前，中国的金融制度属于自由市场型。这种制度具有六个特征。 第一个特征：政府所起的作用很小。在1897年中国通商银行成立之前，中国金融是外国银行和钱庄“两强称雄”的格局，外国银行占有主导地位。对于这两种金融组织，清政府基本上处于一种无所作为的局外人地位，它不仅影响不了外国银行，反而因其向外国银行借款、通过外国银行对外赔款等而受外国银行影响颇多。 不可否认，清政府对本国新式银行的产生是起过一点作用的，具体表现为设立中国通商银行、户部银行和交通银行。 清政府为设立中国第一家本国银行——中国通商银行，颇费了一番功夫来进行酝酿、讨论，最后盛宣怀的意见被清廷采纳。盛宣怀认为，“因铁厂不能不办铁路，又因铁路不能不办银行”，而“铁路之利远而薄，银行之利近而厚，华商必欲银行铁路并举，方有把握”（注：《愚斋存稿》第25卷，第15、5页。）。他还认为， 设立本国银行可以“通华商之气脉，杜洋商之挟持”（注：盛宣怀：《请设银行片》，1896年10月，《皇朝经世文新编》第2卷。）。 这个宗旨基本上是出于“利权”及铁路经营方面的考虑，当时的清政府还根本没有考虑到，或者说还根本没有能力去考虑改变整个金融制度的问题。 通商银行“用人办事，悉以汇丰章程为准则”（注：盛宣怀：《请设银行片》，1896年10月，《皇朝经世文新编》第2卷。）， 也就是说，它虽然是由清政府筹设、并通过盛宣怀加以控制的，但它是以普通商业银行的规范来规范自身的，其业务也有一部分属商业银行的业务范围，并没有想操纵金融业的意思。即使它有这层意思，限于力量对比的悬殊，也只能是空想而已。另一家由清政府创办的银行——交通银行，其设立宗旨是经办铁路借款以及其他与轮、路、电、邮四政相关的业务，以便在铁路借款等业务方面不受制于外国公司和外国银行，其章程的制定是“就各国普通商业银行章程，择其合于本国程度者，酌拟三十八条”，“一切经营悉照各国普通商业银行办法”（注：交通银行总行、中国第二历史档案馆合编《交通银行史料》，中国金融出版社1995年版，第1 卷上，第7—8页。）。清末官方色彩最浓的当数户部银行（后改为大清银行）。该行设立时虽以“整理财政”、“画一币制”、“统一国库”为宗旨（注：大清银行总清理处编《大清银行始末记》，1915年印行，第50、54页。），但区区200万两资本、2000 万两存款的一家银行，一半资本还是商人出的，没有垄断性的政策扶持，没有改革现行金融制度的思路和规划，这家“官商合办”银行所起的作用也就十分有限。 在甲午战争之前，清政府实施的是国家资本主义产业政策，想直接控制纺织、轮运、矿业等产业。但甲午战败以后，清政府放弃了这种产业政策，转而鼓励民营。这在金融业方面也得到体现。尽管政府组织创办了若干“官方色彩”的银行，但民营性质的银行，如四明、浙江兴业等，也都可以办起来，只要有市场，能够站住脚就行，政府不采取压制政策。 北洋政府时期，特别是袁世凯之后的政府，对全国经济逐渐失去控制，首先即是中国、交通两银行的失控（注：参阅杜恂诚《北洋政府时期国家资本主义的中断》，《历史研究》1989年第2期。）。 即使袁世凯当政时期，北洋政府对中、交两行的控制也主要是对两行借款以及通过两行发行过多纸币的控制，而并没有履行政府所代表的国家和社会职能。北洋政府时期民营商业银行大量兴起，中国、交通两家国家银行也逐渐向商业银行转化。政府在金融业方面所起的作用比较小，或者说不能左右局面。外国银行、钱庄、华资银行形成“三足鼎立”的局面，按市场经济的固有规律运作。 第二个特征：无中央银行制度。交通银行筹建时，曾有把大清银行视为中央银行之说（注：《交通银行史料》第1卷上，第7页。）。在南京临时政府的指示下，中国银行1912年2月开业时， 自命为“民国中央银行”（注：《中国银行开办广告》，1912年2月1日《申报》。）。后在拟订中国银行则例时，大家也都一致认为中国银行是当时的中央银行（注：中国银行总行、中国第二历史档案馆合编《中国银行行史资料汇编》上编1，档案出版社1991年版，第1章第4节。）。但事实上， 大清银行和中国银行都算不得中央银行。 如果从现代比较完整的概念来看，中央银行应该具备多重功能：统一货币发行，稳定货币，以公开市场操作、存款准备金率、再贴现率等货币政策工具对商业银行和金融市场进行调控，履行金融监管职能等。当然，从发展的观点看，不可能一夜之间出现一个尽善尽美的中央银行，其功能可以在发展过程中逐渐完善。但是，即使作为早期中央银行，也必须具备某些最基本的功能，如统一货币发行，商业银行对其解交存款准备金，再贴现等。以这些最基本的功能来衡量，大清银行、中国银行都无一具备。代理国库，或借款于财政，并不能单独构成中央银行制中央银行制度。 第三个特征：国家银行的商业银行化。实际上，即使在北洋政府前期，中国、交通两家国家银行除了具有发钞、代理国库、对财政垫借款等特殊职能外，也兼办相当一部分商业银行业务。但发钞过滥和对财政垫借款过多伤害了银行的根本利益。1916年中行沪、宁分行即有成功抵制北洋政府停兑令的经历，1917年通过了体现若干独立性的中行新则例，此后中行“稍能脱离政潮而独立，苦心规划，停止垫款，而行基得渐臻巩固。惜也尚不能举完全商办之实”（注：《银行周报》第3卷第21 号。），这说明中行向商业银行转化，但还不能完全实现转化，还享有若干国家银行的特权。同时商股比例则从1915年的17.01%， 增加到1923年的97.47%（注：中行档案， 转见邓先宏《中国银行与北洋政府的关系》，《中国社会科学院经济研究所集刊》第11辑，中国社会科学出版社1988年版，第355—356页。）。交行于1922年6月召开股东总会， 选举张謇、钱新之为总协理，确立“发行独立，准备公开”、“对政府旧欠进行清理，拒绝一切军政借款”、“营业上着重汇兑等商业性服务”的新方针（注：《上海研究资料》，台北1973年版，第262页； 翁先定：《交通银行官场活动研究（1907—1927）》，《中国社会科学院经济研究所集刊》第11辑，第416—417页。）。
