铁路货捐，也称火车货捐、铁路厘金①，是随着铁路运输的兴起而出现的一种类似厘金的税种。铁路使传统的水陆商路发生显著转向，固有的设卡抽厘方式，难以应对快速的铁路运输方式。铁路货捐虽可视为厘金的替代品，二者还是有明显区别，一般不会多次重复征收，其税率也相对比较固定、明确。与既有厘金相较而言，它是一种特殊的商税，兼具通过税和落后税的特征，因其征税对象是货物，而非运输行为②。对于铁路货捐，中央政府一直未能推行统一的征收政策，地方政府有着较大的自主权。因缺乏对铁路管理权、所有权与征税权之间关系的清晰政策规定，铁路货捐在某种程度上比其他类型的厘金会牵扯出更为复杂的利权冲突，导致在征收制度和税收分配上，存在着多方博弈。普通厘金一般不涉及运输方的利益，铁路货捐的征收与铁路企业运输效率有着直接的关系。对于铁路企业而言，铁路货捐在铁路运输过程中额外地增加的收税环节，既损及铁路运营效率，也会减弱铁路对客货源的吸引能力。因而，铁路货捐一直受到铁路部门的排斥。对于商家而言，捐税负担沉重使其难以享受铁路运输的便利。因铁路企业大多直属于中央政府，地方政府并不拥有铁路的产权和行政权，其在路权上是缺位的，在铁路沿线的征税权因此也受到诸多制约。作为税收征收主体的地方政府所面对的，有来自中央政府削弱地方对铁路事务干预和改革铁路货捐制度的双重压力。同时，因铁路货捐对子口税制度形成直接的冲击，损及外商利益，频频招致驻华使节的直接施压。在未能全面实施裁厘增税前，中央与地方财政部门对于外商要求裁撤铁路货捐，持消极抵制的态度，甚至希望依托铁路货捐削减子口税单的使用范围。这种暧昧的态度，只能增加相关中外交涉的难度。 自清末以来，铁路货捐虽不断受到各方诟病，却能依然如故，变动十分有限。因为无法切实地解决地方政府、中央与铁路企业之间权力划分问题，这种状况一直延续到民国时期③。本文拟从中央与地方关系切入，多维度解读在清末铁路货捐这一特殊税种的发展历程④，旨在探讨铁路货捐背后的权力分配关系。铁路货捐制度的确立，前提是地方政府获得在其行政管辖区域内针对货物流转的征税权，因而，铁道行政机关和铁路企业就无法从法理上制止地方政府征收铁路货捐。路局只能通过中央政府主管部门对地方政府施压要求废除和改革铁路货捐，因缺乏权力保障，效果并不明显。铁路货捐征收是否合理，数量是否适中，既取决于不同行政主体在铁路的行政控制与税收征管上的利权分配，也取决于相关经济主体(包括铁路企业、转运公司、贸易商等)之间的博弈。 一、铁路货捐与既存的厘金制度 早期的铁路倡导者更多的着意于铁路所引发的市场变动对税收的整体影响，尚没有顾及与铁路运输直接关联的税制。 1878年，薛福成在《创开中国铁路议》中，对铁路可以增加国家税赋收入有着非常乐观的判断。“诚能于西北诸省多造铁路，俾如江南之河渠，经纬相错，则贫者可变为富。即东南诸省，得铁路以通水道所不达，则富者可以益富，厘税之旺，必且数倍曩时。”⑤1880年12月，李鸿章在《筹议铁路事宜折》中，列举了铁路的九大利处，其中之一便是增加国家的税收收入。他说：“倘铁路渐兴，使之经纬相错，有无得以懋迁，则北民必化惰为勤，可致地无遗利，人无遗力，渐臻殷阜之象；其铁路扼要之处，征收厘税，必渐与南方相埒，此便于国计也。”⑥ 与李鸿章、薛福成的观点相左，刘坤一曾担心铁路会使国家税厘收入减少。内地本已税卡林立，如以火车运载商货，“轮车雨骤风驰，何能节节停待”。他建议朝廷饬令刘铭传，“将一切利弊逐细推求，先行踏勘道路，酌拟章程”，再“呈由总理衙门聂明造路行车有无格碍，收税还款有无把握，参酌异同，权衡轻重”，然后决定“其事或行或止”⑦。李鸿章对此进行了回应，认为对税厘影响有限。南方税厘约占十分之九，在北方仅十之一，铁路通车后，会大大增加北方的税厘收入⑧。实际上，二人的主张指向是不同的。刘坤一考虑的是铁路对既有厘卡体系的冲击，李鸿章则认为铁路有扩张市场的功能，厘金收入会随之增加，却没有考虑到商路改变对厘金收入丰厚的南方地区所带来的冲击。 铁路开通之初，如何对经铁路运送的货物进行征税，清政府没有拟定明晰的政策。在《矿务铁路公共章程》中曾规定火车经过处可设关征税，但并未明确如何征收，更没有言明是由中央政府统一征收，还是由地方政府征收。因铁路货运冲击传统水陆商路，地方政府出于弥补厘金损失的目标，比较迅速做出税收政策上的调整，自主地开征针对铁路运输货物的税种。“铁路的建设将截断地方官吏一条重要的财路——厘金……他们当然不能接受铁路剥夺这笔可观收入。”⑨ 1902年8月，京汉铁路南段贯通在即，河南巡抚张人骏与湖北的地方官员就商定合办鄂豫火车捐，汉口设火车货捐局，鄂境设5个分局，豫境设7个分局，按2.5%之税率抽收在京汉铁路运输的商货⑩；从量税者，则每百斤65文，课税货物仅有15种。所收税款，鄂、豫两省平分，即所谓统征分解。这种统征分解适应了铁路运输的特点，同时也使这种类似厘金的税制可以打破行政区划的限制。
