一、政策科学的兴起 科学家与政策相关的历史从西方近代史来看可追溯到产业革命时代，也就是启蒙主义时代。当时的政策决策者及其参谋们认为科学技术是人类社会进步的动力。他们认为：科学理论可以理解人类社会的各种问题，也是解决问题的唯一的客观手段。于是，出现了实证主义研究方法，其基础就是系统地记录经验数据。 18世纪末到19世纪初，美国（1790年）和英国（1801年）分别进行了首次国情调查。日本准备在1905年（明治38年）进行的首次国情调查，由于日俄战争，到1920年（大正9年）才得以实施。 资本主义经济的发展，对数量数据的要求不断增高。因此，数量记述和表式记述的倾向增强。 19世纪欧洲出现了一系列与政策相关的实证研究。从这些研究可以看出，人们对社会问题的判断标准从权威、传统和哲学原则转到了强调经验观察和数据上来了。然而，随着农业社会向工业社会的急速转变以及城市化的发展，社会问题日益复杂，政策性问题随之出现。于是，近代国家的政策制定者、资本家等处于统治地位的人们便要寻找解决复杂问题的有效手段，以解决政策及行政上的问题。这是与政策相关科学发展的重要背景，如：统计学、社会学、经济学、政治学、行政学等。 从近代西方政治思想史的角度来看政策方向的形成，这个问题可追溯到培根于1662年出版的New Atlantis。与柏拉图的哲学统治论相对，培根主张由科学家代替哲学家，以先进的技术和科学来统治国家。他的这一思想到了18世纪启蒙运动时，发展为理性、自然法则和进步的理念。到19世纪，出现了实证主义和社会学创始人、 专家政治（technocracy）之父圣西门。圣西门认为，科学不仅解决技术问题，而且也解决社会问题。此后，继承了圣西门思想的孔德等人根据实证主义的认识论，提出了新阶级（New Class）即：科技管理阶层的概念。 受这些西欧政治思想的影响，19世纪末，美国出现了进步主义思想，这是美国政策方向形成的巨大原动力。美国科学的政策方向发展有三个时期令人关注。 第一个时期是1870 年起到本世纪初的进步主义（progressivism）时期。这一时期巨大的资本主义企业相继出现， 产业界出现了管理者革命，而政治体制中，政策决定走向集权，联邦政府的权限迅速扩大。人们信奉科学的合理性，当时，意识形态的最大特征是消除社会各阶级间的政治对立。由此，社会科学工作者开始对历代政权产生重要影响。而他们最大量地进入政府部门是在罗斯福（Franklin Roosevelt）实行新公共施工政策时期，这是第二个时期。这个时期， 在智囊团的提议下，联邦政府一改以往政府对经济的消极介入态度，实施了国家振兴法（NRA）、农业调整法等与国家计划相关的法案， 并进行了行政管理机构改革等。新公共施工政策时期与进步主义时期的不同之处在于：专家政治已经以看得见的形式出现在联邦政府的官僚机构之中，也就是说从理论走向了实践。第三个时期是60年代伟大的社会建设项目时期。1951年，政策科学之父拉斯韦尔首次提出政策科学的概念，但是，社会科学工作者真正参与政策的公共政策是在20世纪60年代。这一时期，社会科学工作者与政府官员一起推动项目的实施，人们称这一时期是知识分子的黄金时代。 从进步主义时期到社会建设项目时期经历了100年的时间， 但是从结果来看，旨在进行政策性研究的社会科学及社会科学工作者，在对复杂的社会问题作政策决策时，还没有发挥最大的能力。在对历史进行反思的过程中，政策科学得到了进一步发展。后实证主义政策科学就是其中之一。 美国的政策研究是60年代以后发展起来的，英国的政策研究是从70年代后期开始发展的。美国与英国的不同之处在于：美国政府支持社会科学研究，政府出资赞助研究，并在政府部门起用科学家。英国政府部门则不雇佣政策分析专家，而是让政府官员学习政策分析的知识，提高自身的能力。这一点与日本相似。 日本的学术研究是从德川幕府采取文治政策时开始盛行的。与欧洲相比并不算晚。福泽谕吉指出：“乱世之后，必有学术兴起。而这学术在西欧各国是兴起于民间，在我日本却是起于政府内部。”由此可见，在日本，学术的政治方向性和政策方向性是很强的。 从幕府时期到明治维新时期，近代科学传入日本，政治与科学走向结合。正如统计学在欧美政策科学史上占有重要地位一样，在日本，以福泽谕吉为首的西洋学的先驱者们首先感兴趣的也是统计学。福泽谕吉在明治8年（1875 年）出版的《文明论之概略》中指出：“天下形势不可以一事一物来推断，必观察事物整体的动向及一般现象。不进行彼此之比较，乃无法了解真实情况。这样，就要使用查询的方法，西洋称之为统计。此方法是观察人间事物、明其利害得失之必不可少的。近来西洋学者多用此法探索事物，受益颇多。” 新渡户稻造指出，统计学提供了两种观察视点，一个是国家性的观察视点，另一个是社会性的观察视点，由此而产生了国家学和社会学。统计学在日本的发展也可以从这两个方面来看。统计学传入日本的时候正是日本向近代国家迈进之时。因此，受西洋科学影响的先驱者们在引入统计学时国家意识很强，而且，他们多数为维新政府人士，所以，对统计学的关心多偏重于国家学和政策学。明治14年（1881年）太政官中设立了统计院，大隈重信任院长。在统计学一词固定以前，日本就有政表学、国势学等用语，这足以说明政治与统计学的关系之密切。明治维新以后的日本社会经济发生了急剧的变化，新的政策问题接踵而来。这是国家学受到重视的背景。与统计学相关的另一个学科是社会学，它是以发现自然科学规律的方法为模式，摸索认识社会结构的方法。这里强调的是实证主义的客观性。杉亨二强调，在进行政策实践时要客观，要保持政策上的中立性。统计学提供了以客观的实证主义为基础进行数据收集、分析的方法论，同时也为政策学奠定了基础。因此，明治维新前后的福泽谕吉、大隈重信等接受了西洋科学洗礼的先驱者们都十分重视统计学。
