一、问题的提出 在“放管服”改革语境下，“行政许可”通常是被作为“简政放权”改革的对象出现的，通过严格新设许可、提高审批效率等措施，实现“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一市场经济体制的根本要求①。在教育领域，被许可人获得从事特定行为的资质后，仍然需要接受不同形式的监督管理。从作为落实“加强事中、事后监管”要求的具体手段看，这些监督管理措施在不同行业、领域之间并无分别。但是，当针对特定教育领域或特定教育阶段被许可人时，这些措施便超越了“事中、事后监管”范畴，承载着新的规制功能与价值。 行政法学意义上，“行政许可”的目的及具体行为是相对固定的。一般而言，只要自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力，必须经过行政机关同意的，都属于行政审批项目范围[1]。然而，关于许可的功能和目的，以往将其作为加强管制或者放松管制手段的不同认识，近年来得到了发展。如有学者认为，因政治、经济、社会关系不同，不同国家制定行政许可制度的目的不同，“即便行政许可的范围出入很大，也并不能直接判断行政许可制度到底是强化还是放松政府规制”[2]。也有学者认为，“对于政府来说，最困难的可能不是放松管制，而是寻求放松管制与适度自由之间的均衡点”[3]。由于这些观点总是针对特定政策环境而言的，因此，探讨行政许可的功能，宜在特定国家、特定行业、特定政策情境下进行。 我国针对市场(社会)主体提供公共教育服务的行政许可，具有分析情境的典型性。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第十二条规定，市场(社会)主体申请开展的教育活动属于“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业”。自2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)颁布以来，党中央、国务院开始逐步完善社会力量参与提供公共教育服务的政策体系。一方面，依据实施民办教育分类管理的要求，在总体和分阶段政策上对于政府对市场(社会)主体的规制目标设定提出新要求②；另一方面，针对对象准入条件、服务分配方式、政府管制目标等方面制定了配套政策。通过对相关政策的分析发现，事前、事中、事后的各种管理措施，均直接或间接地与“行政许可”发生着勾连，由此使“行政许可”表现出作用时序更长、作用方式更多样、实施主体更广泛等特点。 对于“行政许可”功能的认识，不同行业领域通常循着“强化”或“放松”规制这一维度展开。针对市场(社会)主体提供公共教育服务，需要面对的一个分析维度是，如何针对“教育”这一培养人的特殊活动的规律，考察教育服务与一般市场产品(也即“商品”)的差异性。具体分析问题可以概括为：与一般市场领域相比，教育领域“行政许可”的价值取向和目标将发生哪些变化？“行政许可”对被许可人实施监督管理的时空范围如何界定？在价格、利润等传统手段之外，“行政许可”还可以对被许可人采用哪些行为监管工具？ 二、社会力量提供公共教育服务可作为分析行政许可规制功能的新面向 (一)“行政许可”是政府对社会力量提供公共教育服务的规制“入口” 通过“提供者”与“生产者”的分离，允许企业、社会组织参与提供公共教育服务，是许多国家的政府为改善公共教育服务质量和效率而使用的一项改革方案。在我国，适用这一改革方案首先需要经由“行政许可”这一行政行为。依据法律规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为[4]。实践中地方政府对于民办学校实施的管理措施主要发生于审批活动完成后，但它们仍将影响许可的续期或撤销。比如，依据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)第二十二条的规定，如果一所民办学校在许可期限内的违法违规行为触发相应条款，有效期届满后其许可将无法续期。 在学术界，国内外均有在规制与治理变革情境下，对行政许可的功能加以重新审视的呼声。有学者认为，行政许可并不仅在于控制特定行为，“首先还应确定国家设定行政许可的目的以及保障个人权利的方式”[2]。国外学者也认为，当前中国正是处于上述情况的一个范例，在逐渐扩大私营部门在所有制结构中的比例时，政府需要使用许可机制来确保国家对这些领域的特定控制权[5]。在强调其作为核心规制工具意义的同时，对于行政许可实施的时空分布、行为监管工具运用等方面也逐步形成共识。比如，传统行政法学认为行政许可是发生于行政管理“事前”的一项活动，与“事中”“事后”的活动具有可分性，因此具有独立性。近年来，学界则认同行政许可并非对于被许可人“事前”控制的行政行为。有研究表明，认真执行后续标准是被许可人在获得许可后必须履行的义务，可以使被许可人免受惩罚甚至被取消许可[6]99。在Scott看来，许可本质上是对市场(社会)主体进入某一行业从事特定活动的资格的授予，表明被许可人达到了在相关领域从业的最低标准，并会受到后续的监管[5]。这种突破“事前”、覆盖至持有全过程来认识行政许可功能的观点，在国内外得到了越来越多学者的认同。 基于以上理由，“社会力量提供公共教育服务”可以从价值目标、时空范围、参与主体等维度，为探讨行政许可规制功能的发展提供可能。 (二)行政许可规制功能的拓展源于公共教育服务的属性及其提供原理 典型的市场反映的是“生产者”与“消费者”双方之间的供求关系，政府监管责任通常被定义为发现市场运作中的缺陷并予以纠正，这往往被视为政府规制市场的正当性理由。其中的市场不足或缺陷既包括“垄断和自然垄断”，也包括信息不充分、公共产品供给及其他外部性问题等不同类型的市场失灵[6]30。因此，典型的市场监管以能否保证公平竞争、实现“效率最大化”作为标准来判断监管效果。在社会力量提供公共教育服务的政策情境下，由于服务数量的限定性、服务价格的非市场调节特征以及生产者之间的有限竞争③等方面的条件发生了变化，在典型市场条件下将实现市场均衡、改变“配置无效率”等作为主要规制理据的可能性已经被大大消解。为此，需要从教育治理变革所处的政治、经济环境等视角寻求政府规制的新理据。与面向市场(社会)主体的一般活动相比，提供公共教育服务引发了规制环境的以下变化：
