公共政策是现代社会有意识、有目的地解决问题的最为有效的工具，①制定相应的公共政策则是国家治理中应对各种现实问题的重要方式。伴随身份政治(identity politics)日益成为世界范围内一个引人注目的时代征候，基于特定身份的政策设计也意味着国家治理中极为常见的政策回应。其中，“肯定性行动”(affirmative action)及类似政策最为普遍。在“肯定性行动”这一流行术语下，不同国家的具体政策名称或实践常常各不相同，却面临共同的困境，从而提出了诸多需要在学术研究和政策实践层面予以关注的问题。 一、研究问题与分析案例 世界上许多国家或地区(特别是具有多元社会特征的国家或地区)都通过实施特定政策以缩小因历史、既往政策或其他原因所造成的社会差距。此类政策在不同国家有着不同的产生背景，也常常伴随着不同的社会认可与接受程度，因而有着不同的名称。肯定性行动是一个有着明显的美国内涵的技术术语，由美国总统肯尼迪(John F.Kennedy)创造并最早出现于1961年由其签署的10925号行政命令，也由此成为一个引人注目的政策实践领域和学术研究领域。 促进不同人群间权利及机会的平等，创造“公平的竞争环境”，是与肯定性行动政策目标相关的常见表述。然而，事实上，作为应对群体差异性(特别是群体差距)的一种公共政策类型，肯定性行动一般以某些特定群体作为政策设计的目标群体，而将其他人群排斥在外，从而产生了确定的政策受益群体和利益受损群体(或相对受损群体)，因而常被视为“伪善、不公平和低效”的政策而受到批评，甚至被认为“不过是相互竞争的不同种族和民族之间的粗糙的分肥制度”。②与此相关，肯定性行动研究大多为规范性研究，即使是政策实施的实际影响(政策结果)也往往是在规范意义上加以评价的。③相关争论则常常在政策的支持者与反对者之间展开，大多都在诸如“是或否”、“好或坏”等规范意义上表达其观点和立场，使有关讨论似乎成为一种永远都不会结束的道德辩论。规范层面的讨论显然没有带来有关肯定性行动政策是否具有正当性等问题的明确结论，为数不多的经验研究得出的结论也是混合的。④ 肯定性行动政策在实践层面也面临困境。在多元主义时代，许多国家曾经广受欢迎的肯定性行动现在却常常受到质疑甚至被抵制。有些矛盾的是，此类政策仍然持续存在并表现出某种永久化趋势，更有一些国家开始实施这种政策以应对国内不同群体间的差异乃至社会不公等问题。不仅如此，随着多元主义时代的来临，肯定性行动(政策)似已成为国家治理的一个悖论——一个社会中需要平衡的差异和不均衡将不断出现，很大程度上意味着对类似政策的需求也将不断增多，而此类政策却越来越难以为人们(非政策受益群体以及部分受益者)所接受，甚至遭遇不断增加的质疑乃至抵制。这也是肯定性行动政策的悖论。 肯定性行动政策的实践困境提出了两个非常直接的问题：一是为什么问题重重的肯定性行动(政策)会持续存在？二是这种政策何以不断出现？ 20世纪80年代，美国政治学家迈伦·韦纳(Myron Weiner)通过对印度、马来西亚、斯里兰卡以及美国等国相关政策所进行的比较研究，发现这些国家在选择肯定性行动政策等优惠政策过程中表现出明显的趋同倾向——一种由优惠政策的政治逻辑(political logic of preferential policies)所决定的趋同。⑤这一现象所蕴含的政治逻辑意味着“一项政策创造了一个政治空间”，即创造能够塑造后续政策辩论的术语和标准，从而创造了政策辩论的条件，并在很大程度上影响甚至塑造了政治回应和新政策选择的政治环境。优惠政策的政治逻辑部分地回答了前述第一个问题，即问题重重的肯定性行动政策为什么一再延长(如印度原本设计为暂时性的肯定性行动政策一再延长，似乎变成了永久性政策)，但这一逻辑依然无法解释为什么这类政策在从未实施过的国家或地区仍不断出现。 在多元社会中，肯定性行动政策是极为常见的政策。巴西有着鲜明的多元社会特征，且存在较为严重的种族歧视、贫富差距及社会不公等问题，但开始实行肯定性行动政策的时间相对于其他多元社会国家却晚得多。20世纪70年代末以来，身份政治日益成为重要的文化现象和政治现象，其影响延续至今。巴西以种族为基础的社会运动的大规模兴起，在很大程度上即可在身份政治的框架中得到解释。在20世纪80年代中期开始的再民主化过程中，巴西种族社会运动的诉求逐渐得到正式制度层面的回应，巴西联邦政府更是在2001年出人意料地宣布了肯定性行动配额计划。 多元性是巴西社会的突出特征，而巴西实施肯定性行动政策的时间却比较晚；特别是，尽管20世纪90年代以来新自由主义理念以及个人主义价值观日渐盛行，以群体为基础并具有明显排他性的肯定性行动政策仍在巴西出现了。对巴西肯定性行动政策起源的分析可为前述第二个问题提供部分答案。 本文将在政策起源(policy origin)的路径上对巴西肯定性行动政策产生的宏观背景进行分析，通过寻求对巴西“迟到的”肯定性行动政策的解释来拓展和深化有关肯定性行动政策的一般理解，进而丰富有关肯定性行动政策和更具普遍意义的公共政策理论。 理解特定政策起源，分析关键事件、关键时间节点、关键行动者及其选择等非常重要。有关肯定性行动政策的经验研究大多集中于对美国、印度的研究，对巴西关注较少，经验知识的积累仍很不足。本文对巴西肯定性行动政策产生背景的分析性叙述(analytic narrative)，特别是甚少为人关注的葡语文献资料的发掘，使得这项基于巴西案例的经验研究还具有增进知识积累的意义。
