对政策及其变化的深刻理解，需要把它看作是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，这个过程由利益表达、利益综合、政策制定、政策实施和反馈诸环节构成；同时，在研究中需要正确认识到社会的基本政治结构、文化背景与政府决策的经济理论之间存在的必要联系和相互依赖性，把广泛的非经济因素纳入到视野之中，以期能突破局部，跨越表象，在综合的视界交融中获得厚实感和真理性认识。正如拉尼斯指出的，“由于政策的变化显然要通过政治程序进行，所以这种研究必须超出经济分析的常规范围，而要包括对政策变化进行政治经济学的考察。”[1]但在政策研究中，一些学者经常为“专门主义”的或经验性的狭隘认识所束缚，而且热衷于对策研究，似乎只对一两年的政策事象感兴趣，所表现出的强烈的实用化倾向严重地妨碍了理论本身的进步。因而对政策的学理性研究，还有大量的基础性工作要做。本文对以下几个理论问题的尝试性解释，就是在这个方向上的一种努力。 一、国家的双重效用目标 以往国家理论的学说林立，特别重要的有两种：一是产生了深远历史影响的卢梭的契约论，一是影响了我们几代人政治意识的马克思的剥削论。大致而言，前者对政府决策的研究主要是对冲突及其解决方案的研究，它认为国家是履行警察职能的保护者和处理冲突、纠纷的仲裁者，但是，正如林德布洛姆指出的，政府不仅仅是冲突的解决者，当它关心冲突时，冲突并非如霍布斯和卢梭所看到的那样，仅是资源和财富的冲突，而是政府控制本身和国内人们的合作以及有关合作的目的方面的冲突，[2]卢梭的“共同意志”不过是虚幻的法学空想而已；而后者则更象是争取政治和物质利益斗争的武器，它不是探索理解的结果，而是追求意志力的结果。总之，在这些理论指引下的研究，大都没有解释清楚隐涵在政策过程中的政治行为和经济行为之间的关系，也没有对政府决策的性质和基本根据给出明确解释。 所幸的是，近些年来由于新制度经济学的卓越贡献，使得对国家的认识有了实质性的进步。诺思等人在综合前人学说的基础上出色地构造了一个有关国家的新古典理论。[3]他们认为，国家孜孜以求的是政治支持最大化和经济收益最大化的双重目标，政府在政治目标和经济目标的交汇处做出其决策——这似乎可概括为国家效用的双重目标决策模式。该理论深刻地展示了政府决策的奥秘所在，为我们在面对大量浑浊不清的关系和信息的情况下理解政策的性质、症结及其变化的可能性和路径提供了关键性指导。 首先是政治支持的最大化。对于国家的最高决策者特别重要的是他的权威和历史地位。被看作权威的东西，是一种古老的控制机制。社会科学家一致认为它的内核是同合法的人身强制联系在一起的权力。根据韦伯的论述，权威来自于三种源泉：一是“永恒的过去”留传下来的权威，也可以说是古老的传统或习惯带来的权威；二是超人的感人魅力所产生的权威（这个超人可能是上帝，或历史，或民族精神），即价值系统制度化的结果；三是根据合法的、符合宪法程序而具有的权威，这是现代民主国家的基本形式。[4] 合法化的权威会为执政者赢得人们的支持和拥护，然而，不同的人群或阶层的政治支持是以不同的权重进入执政者的效用函数的。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。正象马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中说到的那样，“国家的权力并不是悬在空中的，波旁王朝是大地产的王朝，奥尔良王朝是金钱的王朝，波拿巴王朝是农民的王朝。”摩尔在他那部被誉为本世纪社会科学三大名著之一的《民主和专制的社会起源》中分析了中国国民党的政权，认为“国民党的主要社会基础是乡绅后裔、城市工商业和金融业的利益混合体。”[5] 因此，执政者在决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团的要求和支持。正如舒尔茨所指出的那样，“处在统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。”[6]结果就有可能是，尽管所有的官方意识形态都包含有这样的命题：现行的政策是为公众利益服务的，但作为一种权威性社会价值分配方案的政策，还是倾向于那些能够更为有效地参与政治生活的群体。 其次是经济收益最大化。任何执政者都期望为他管理下的国家创造出更多的财富，出现国富民强的盛世景象，这是他的权威和口碑基础，同时也是扩大税收的基础。因此，明智的政治家总是致力于产权制度的创新和构建有效率的经济组织。当然，有时在一些国家由于意识形态刚性特别是领导者对所有制的偏好和理论误导，产权制度的实际运行可能因缺乏激励机制和交易费用过高而没有达到预期的效果。 政府在追求创造更多的社会财富的同时，特别关心的是国家的财政收入，财政收入最大化是任何一个领导者都会竭力为之奋斗的目标。在穷国，这一目标更为突出。而在给定的产权结构下，政府通过设置不同的产业政策，是实现该目标的有效而且较为隐蔽的手段。因此，政府就会倾向于发展那些投资回报率高和税收贡献大的产业，即政策倾向于将有限的资金、人力和其他资源分配到收入贡献大的经济活动中去。这里，产业政策成为政策实现财政收入最大化目标的工具，它的结果是导致了经济增长的非均衡过程。发展中国家之所以大都采取了对农业歧视的政策，其深层原因正可以从这里找到。 总之，国家所追求的是政治和经济的双重效用最大化目标。正如舒尔茨在中国的演讲中所指出的那样，“一个主权国家的经济政策需要承担政治和经济的双重使命、政府经济政策的窘境主要是由于对政治目标和经济目标的不同理解而造成的。”[8]
