[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1003-7608(2021)06-0068-07 什么才是优先性、急迫性、必要性政策议程，以便为不同层次的决策者做精准的政策选择？这应该是每一个大型国家在不同层次、不同领域的政策制定过程中都面临的共同难题。就事关国家全局性的政策议程而言，决策层至少需要对其所处的社会情势乃至社会结构有较为深刻的认知。20世纪20—30年代，中国有一场影响深远的社会性质的大论战，这场论战是学术的更是政治的，对社会性质的不同认识直接决定了政策选择和国家命运。在比较政治发展上，大批发展中国家不顾自己的社会结构所决定的社会性质，盲目引进各种样式的制度和政策，结果外来制度更加强化旧的社会结构，国家永久性地陷于发展的泥淖而难以自拔。因此，事关全局性乃至国家方向性的政策选择，是建立在对本社会结构和社会性质的认知之上。这其实就是我们常说的“国家—社会”关系问题，而作为国家代表者的政府是由不同领域的部门、不同层次的政府构成的，它们不会自动地获得关于社会的各种知识和情势，需要依赖特定的信息传递渠道或者称之为信息传递体制。已有研究表明，信息沟通是现代“政府的神经”[1]，如果没有准确的信息传递，政府就难以有效决策；如果没有信息传递，政府就会瘫痪。鉴于此，本文首先探讨中国这个大型现代社会的性质，了解这个社会对信息传递有着什么样的规定性要求，以及社会性质和信息传递体制如何影响着政策选择。 一、中国社会的超级复杂性和风险性 要对中国这样一个大型现代社会做性质上的分析，显然是一项智力性挑战，几乎任何样式的答案都有挂一漏万之嫌。尽管如此，为了更好地理解政策选择和政策选择所依赖的信息传递体制，我们还是试图对中国社会给予总体上的描述。我们认为，理解中国社会性质的关键词就是复杂性和风险性。大家都知道社会的复杂性，到底是什么性质的复杂性呢？ (一)复杂性社会 任何社会都是复杂性的，中国只能用“无比复杂性”或“超级复杂性”来形容。“无比复杂性”一词包含了很多重大变量——平等性与表达性、社会多元性、政治层次性，以及多元性和层次性衍生的利益错位性。 平等性与表达性。这是中国历史的遗产。很多人可能对于自己所处的社会结构和社会地位不甚满意。但是，相比较其他大型发展中国家，中国社会结构相对平等，人们的平等化观念更强。这既是久远的历史文化基因，也是革命不断摧毁社会等级的结果。世界经济史表明，社会结构的平等性以及平等观念有助于商品经济的发展，同时也因不满所处的社会结构而有着强烈的利益表达愿望；伴随着世纪性的暴力革命变迁，社会因而充满着戾气。互联网时代和自媒体的出现，不仅加剧了社会戾气，而且使利益表达方式产生极端化倾向。如何面对、疏导这种“社会性”，是讨论信息传递体制的前置性条件。 社会多元性。多元性是指横向的社会关系，包括利益多元化和观念多元性。这些似乎已经是广为人知的社会事实，但二者之间的关系依然值得深究。利益多元性必然导致观念的多元性，但是相同的利益也可能有着不同的观念，这是由人们的认知路径和认知能力所决定的；反之，观念多元性也可能推动利益的多样性。这是利益多元性和观念多元性的一般关系，这种关系的描述当然是基于中国社会的观察。 利益多样性而导致的观念多元化，不但是分工产生的社会结构的分化，比如我们所说的“三教九流”——不同职业的观念有着天然的差异性，同一种职业内部也有着天然的观念上的冲突性，还由于现代性导致的身份政治、认同政治所产生的“国家认同危机”，这是“认同政治”的大背景。 多元性是包括中国在内的几乎所有大型国家的一般现象，只不过其内在的多元性程度不同而已，多元性的变量也有一定的区别。 政治层次性。政治来自社会，政治结构是社会结构中的一个重要组成部分，由政治主导的社会或社会中的政治因素太多，堪称政治化社会，这样就模糊了政治和社会的界限，导致二者的结构性重叠，社会可能因此会失去自我调节、社会自治的基本功能，而包含乃至取代了社会的政治变成全能主义的无限责任者。中国是一个广土众民的超大规模国家，这就决定了社会管理方式上的多层次性，从先秦就开始的郡县制，到元代的行省制，再到近代的乡镇乃至行政村，最终形成了“中央—省—市—县—乡—村”的长链条政治体制。中国实行中央集权制或曰单一制，“中央—地方”关系事实上是“委托—代理”关系，省政府乃至其下的市政府和县政府都是国家权力的代理人，因而这种委托代理关系是垂直式的。因为地方政府的规模性与距离，作为代理人的地方政府很多时候又具有“委托人”的属性。简言之，中国政治的层次性造就了多层次的“委托—代理”关系，中央政府之下的每一级政府既是代理人又是委托人。 这种垂直式多层次的“委托—代理”关系有其政治优势，几千年来，国家统一得到保证。在治理过程中，可能形成以下两种不同的情形。第一种情况，在政治过程中，代理人会慢慢地形成自己利益基础上的相对于委托人的自主性，而同时被赋予的委托人角色可能会更加强化这种自主性，从而造成委托人与代理人之间一定程度的偏差，历史上的地方主义屡禁不绝，现实中这种情况多发生在经济利益领域。但只要有利于代理人治下的经济社会发展，这种合理程度的偏离一般被接受，或者说体现了中央与地方的两个积极性。改革开放过程的中央—地方关系基本上属于这种情形。
