中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1001-5035(2021)04-0099-07 2019年党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”上升为一项重大战略任务，被学界称为中国第五次现代化的国家集结令。而教育治理现代化是其中的重要构成，通过对教育治理现代化的概念再解，从政策实践视角提出教育现代化治理体系的政策构架和实践理路，为教育治理理论提供新的知识增量，也为出台相应的政策提供学术支撑。 一、教育治理现代化的概念再解 此前的研究中，多数学者关注的是“教育治理”本体、价值、实践三个方面，对“教育治理现代化”的探讨不多，而具体到“教育治理体系与治理能力现代化”的研究就更显苍白。“治理”一词肇始于1989年世界银行在描述非洲面临可持续发展危机时使用的"ingovernance"，但该词的使用频次于2014年才开始显著增长，[1]这与2013年党的十八届三中全会明确提出“国家治理体系与治理能力现代化”的发展目标密切相关。 “教育治理”的最早引入者是北京师范大学的盛冰，较为权威和系统的研究者是北京师范大学褚宏启教授。教育治理的出现是源于“政府失灵”和“市场失灵”的双重失灵，治理作为多元主体参与的活动，不同于单一的管理行为，具有结构化特点，因此治理实践实质上是治理体系的运行。[2]教育治理理论目前尚未形成独特的学术体系和独有的范式，它的母体研究仍是教育管理，公共治理理论仅为其提供分析视角，不能取代教育自身的特有属性。传统的教育管理二分为教育行政与学校管理，是自上而下单向度的(管理者与被管理者)、科层式的(直线制、直线职能制)、公私分明的(公办、民办教育)、运行方式单一的(权力与资源配置)。一言以蔽之，2000年前教育管理是刚性的，与教育天然具有的人学特点相悖立；是狭义的，与教育学对教育的狭义理解相呼应。而政府的简政放权、教育的弱产业化实践、学习化社会的到来则推动教育管理研究走出行政与学校的二分研究。由此产生的“教育治理”是对传统教育管理方式的超越，是教育管理民主化的集中体现，是教育管理的现代形态，[3]其实质是对教育事务的合作管理、共同治理。 “教育管理”的内涵则在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》至2019年《中国教育现代化2035》这近三十年时间里产生了巨大变化。一方面，教育行政由单纯的“放权”转化为科学意义上的“放管结合”，形成简政放权的加速态势；另一方面，社会力量加入办学、促进民办教育发展以及分类管理和引导规范并生，使教育管理不得不兼顾体制外的力量，并与之博弈。至当下，教育管理学逐步分化为教育战略、教育法律与政策、教育行政、学校管理等若干领域。这样的教育实践，促使了“教育管理”概念日渐弱化，替而代之的是“现代教育制度”概念的提出，继而“教育治理”这一概念呼之欲出。 当从现代教育制度层面审视教育管理问题时，原有的研究出现了明显的变化，形成了以学校为中心的政校关系、社校关系和学校内部治理结构，产生了对正式制度的冲击。教育的正式制度规约是刚性的，由顶层的教育法律与政策规约、中层的教育体制规约和下层的权力运行机制规约三个层面构成。而正式制度最终受非正式制度影响，非正式教育制度的规约是隐性的，由浅层的非权力影响到深层的教育生态层，直至其根层教育传统与习俗。①这进一步说明了，传统文化、习俗、教育生态等非正式制度因素对正式制度会产生强大的嵌入力，这为教育管理转为教育治理，且可持续性健康运行提供了发展根基。 所以我们既要看到教育治理理论产生的外因，即公共治理理论勃兴并广泛渗透于包括教育在内的社会各个方面，尤其是政治因素的推进，学术研究的话语体系被进一步固化；又要看到其产生的内因，即教育实践的变化、教育管理学科的深化和非正式教育制度对正式教育制度的冲击。 在理解教育治理现代化之前，有必要明晰“教育治理”的学术共识。到目前为止，学界对其“多元主体共治”的理念[4]已达成一致，即教育治理主体是多元的，教育治理方式是共治的，直接目标是善治，即好治理；最终目标是“好教育”，即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局。[3]教育治理是在借鉴政治学领域研究成果和继承教育管理传统研究的基础上形成的。褚宏启将教育治理(善治)的特征归纳为十个，与传统教育管理强调法制、公平、民主、效率、效能、参与不同的是，更为强调其公共属性，即透明、自由、回应、问责、秩序。在此基础上，学者们拓展性地将“教育治理”进一步引向“教育治理体系与治理能力”两个范畴。 教育治理体系是教育治理目标实现和能力施展的规制系统，教育治理价值目标的实现、教育治理能力的提升，均有赖于体系的建构与完善。推进教育治理，关键是完善教育治理体系。[3]陈金芳等认为，教育治理体系是一个以教育制度为中心的系统，这个系统既包括作为教育制度导向的教育价值观或价值追求，也包括贯彻教育制度的政策行为。[5]而孙绵涛和褚宏启则从要素、运行和结果等方面进行描述性界定。前者提出，现代教育治理体系是由谁治理、治理什么以及如何治理三大基本要素和十二个子要素组成的结构系统。[6]后者强调，教育治理体系是一个非常复杂的管理体系，核心是哪些主体能参与治理，以及参与治理的多个主体在哪个管理层级上、在哪些管理内容上、在哪些管理环节上具有决策权，建构教育治理体系的关键是参与权、决策权的结构性调整。[3]
