[中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1000-5455(2021)03-0054-08 教育政策执行是将执政党、国家、地方政府的教育政策思想、内容、目标转化为教育政策行动、现实、效果，以解决教育政策问题的动态运行过程。①教育政策执行是教育政策全过程中的关键环节。“在实现政策目标的过程中，政策方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行。”②随着中国教育体量的增大，教育系统内外部关系格局发生重构，政策执行越来越复杂。在转型期出现诸如象征性执行、附加式执行、残损式执行等形式的执行偏差，③浪费有限的政策资源，在一定程度上影响党和国家政策的权威性和严肃性。建立健全教育政策执行评估是纠正政策执行偏差的有效手段。基于政策执行的复杂性与系统性，教育政策执行评估涉及不同层级、不同对象、不同内容，由此，其评估主体应突破单一的个体或组织范畴，充分吸纳政策制定者、执行者、专业机构、行政部门、立法机关和公众等多元主体参与。 一、公众参与教育政策执行评估的理论逻辑 公众参与教育政策执行评估直指政策执行评估主体单一化问题，倡导的是政策决策者、执行者、研究者、公众多主体“参与式”评估。公众参与教育政策执行评估有其理论背景和现实需要，从理论角度而言，契合教育治理现代化的内在要求。教育治理现代化不仅是概念的更新，是对既往教育管理体制的历史超越，④是教育事业发展的方法论，更是新时代教育事业全面深化改革的理论依靠。 (一)教育治理现代化要求治理主体多样化 20世纪90年代以来，治理(governance)的词义涵盖范围突破了该词传统所指向的“引导、控制和操纵”，转向“参与、合作与协商”⑤。治理理论创始人之一的詹姆斯·N.罗习瑙(James N.Rosenau)在《没有政府的治理》一书中，将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府”⑥。由此可见，治理本身即意味着多主体共同参与。与西方治理过度强调“分权与制衡”不同，在中国，治理是坚持党的领导下多主体的共建共治共享。十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”⑦因此，提高社会治理现代化需要多样化主体的共治行为，需要治理主体树立大社会观、大治理观，多方合力打造“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”⑧。传统上，教育事业的推进依靠法和行政力量强制性展开，通过系列的法律、法规、规章、指令、条例、决议和办法等措施约束教育各主体。基于此，教育政策执行处于带有强制性意味的封闭政策环境中，执行主体身份繁杂，既是教育政策的实施者，同时也是管理者、政策宣传者与评估者，“一肩挑”的执行主体角色使政策执行长期缺乏监督与评价，在一定程度上造成政策失真走样的状况。教育公共治理过程的转型突出强调教育政策的制定、执行、评估的开放性、共治性和参与性。在教育治理过程中通过参与达到纵向分权的效果，从而构建一种全新的关系和规则，实现权力主体的平等性、管理的自愿性和管理的网络化。⑨在此语境下，政府和社会均是教育治理的参与者，更加突出多主体参与，强调教育方案的制定、执行、评估在一定程度上应采取多主体平等对话谈判与协商的方式进行，强调各治理主体在法律上的地位平等，在实践中的权责一致，在教育管理过程中的权力运用与权力监督相匹配。 (二)教育治理现代化的题中之义是“关系的重构与优化” 教育治理现代化的核心是多层次的“关系的重构与优化”。治理体系现代化在宏观上要解决教育系统与其他社会系统间的矛盾；在中观上要厘清教育机构与其他社会机构间的关系；在微观上要注重学校内部行政部门与教学部门间的矛盾协调与关系重构。教育能力现代化同样立足于此，不仅单指教育教学实践能力现代化，还指教育系统作为主体，其优化各种权力与利益关系的能力现代化，是解决教育内外部发展遇到的制度障碍的能力现代化。⑩教育政策执行评估作为治理语境下行政改革的重要组成部分，不可避免地受到教育“关系”场域和政策评估内在发展变化的影响。从政策评估系统层面来看，政策评估逐步从“制定评估”“效果评估”过渡至涵盖“制定—执行—效果”全过程的活动。早期政策评估的目的是为决策者的决策活动提供“最优的政策方案”。后经发展，政策评估研究者逐渐将研究重点转移至政策效果评估范畴，强调对政策效果与效率的评价。随着过程管理理念的深入发展，对政策执行评估的重视程度日益提高，评估的范畴逐步发展为包含政策预期效果的评估(“事前”评估)，政策项目的形成或实施过程的评估(“过程”评估)和政策或项目的结束评估(“结果”评估)三者在内的全过程、全要素的政策评估活动。(11)教育政策评估作为公共政策评估的具体应用领域，强调“对教育政策的决策过程、执行过程、执行结果以及教育政策实施环境等相关因素进行事实判断和价值判断”(12)。政策评估范畴的拓展使政策各阶段评估活动的复杂性增加，界限更模糊。政策执行评估的内容、标准的设立不仅需要从政策执行的角度考虑，更需要从政策完整生命周期的角度设定。同样，传统的单一评估主体无法掌握政策全过程的信息，需要政策的制定者、政策的受众、广泛的利益相关者参与其中。对政策执行评估系统内部而言，利普斯基(Lipsky)指出：“教育政策执行作用于教育实践，而实践的变化最终取决于执行中的‘最小单位’。在执行过程中的每一个小点上，政策都被转换为个人的理解和反映。政策结果取决于执行链条上的个人行为和底层执行者”(13)。政策执行主体的“最小单位化”使评估对象的重心降低，评估关注执行链条的“最小单位”，聚焦学校场域内教师与学生对政策的阐释和理解，这就要求评估主体能够深入政策执行的具体场域，实施“自下而上”的评估，关注执行过程中的“个体评价”。 (三)教育治理成效评价强调“人民共享”
