中图分类号 D03 文献标识码 A 文章编号 1672-7320(2021)03-0111-08 DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2021.03.011 从党的十八届三中全会首次将全面深化改革的总目标确立为“推进国家治理体系和治理能力的现代化”后，国家治理能力概念便成为我国政治学研究的热点。在现实生活中，国家体现为一系列制度和机构，并通过各级官员实现其既定目标。制度形式、组织结构的多样性，制度化程度的高低和人与制度互动模式的差异使不同国家之间存在差别。与此同时，国家作为一种社会文化现象，作为当今世界范围内最重要的统治机构和基于人的自然倾向①演化形成的政治共同体，不同地域的民众对国家的意涵及其应该具有的能力享有某种共识性认知。无论是直接将西方的国家能力概念运用于中国国家治理能力的研究，还是批判、扬弃西方国家能力理论，把中国的国家治理能力处理为一种地方性知识[1](P21)的进路，这种寓于国家概念中的变与不变都是进行跨国比较和理论批判时需要妥善处理的问题。笔者认为，国家能力和国家治理能力在本质上都应是一种合理有效的、旨在实现自主向善的国家目标的权力，都需要从客观上满足民众主观层面和社会文化传统中对国家功能、使命的预期。 一、国家能力研究中的国家观 国家能力是西方比较政治学中的重要理论脉络和学术概念[2]。经过数十年的演变，国家能力已经成为解释一国政治经济发展、民主巩固/崩溃和国家失败的重要理论工具。这些讨论中，对国家能力的阐释随着人们对国家性质、要素认知的改变发生着变化。通过降低分析层次，把抽象的国家分解为行动者或制度组织，突出其中一种要素在特定时刻和情境中的作用是国家能力研究中常见的操作化方式。这种研究方式也影响了中国学界对国家治理能力的阐释，使国家常以政党、中央政府、地方政府、社会组织甚至社区等形式见诸国家治理能力的讨论中[3](P163)。然而，以小见大、化整为零地界定、阐释国家治理能力主体的方式并没有很好地呼应国内学者把国家治理能力定义为基础性、超越性和整合性力量，把国家(中国)作为主导性治理能力主体的理论视角。无论研究国家治理能力还是国家能力，都绕不开某种国家观。真正的国家(治理)能力研究需要切实地建立在国家这一实体之上，而非是对国家进行简化、还原后的“剩余物”(制度、组织、行动者等)之能力的研究。然而，反思国家自身的组成要素，把国家建构结果的多样性和不同国家类型的产生作为研究对象的文献并不构成国家能力研究的起点，而是在批判国家自主性和国家能力的过程中逐渐延伸出的一脉文献[4]。这种理论发展脉络上的次序颠倒使很多针对国家能力的研究秉持了一种行动者—制度二分的国家观。其中，在相当一部分历史制度主义范式的国家能力研究中，大多数的理性选择制度主义和社会中的国家(state-in-society)框架下[5]的文献都倾向于把国家视为行动者。在行动者主导的国家观中，制度和结构的作用虽有所涉及，但主要以影响行动者行为策略、利益考量和资源调度的方式被间接地加以体现。除此之外，把国家视为具有组织特征的制度机构而非具有人格特质的行动者，则是很多从制度化、例行化和强社会、强国家的相互赋权角度来阐释国家能力的文献背后所秉持的国家观。但在这些研究中，国家性成为房间里的大象，并不构成国家能力研究的变量，而是以一种背景和常量的方式见之于关于国家能力的讨论中。这使国家能力常被理解为一种制度性的强制力或者统治者的偏好，国家能力运行的支配—服从基础及其与特定历史情境中社会价值规范的统合过程受到遮蔽。长此以往，民众对国家能力运行目的、结果的主动服从被官僚制的日常化运作和个体基于利益考量的理性选择所取代；不同社会文化情境和时间节点上国家理由的产生过程受到遮蔽②。 国家性(stateness)是国家存在和权力延续的观念和国际基础，彰显着国家具有其他社会权力主体所不可拥有和替代的使命与功能[6](P570)。国家性既通过国家官方的公共叙事得以彰显，也在国家切实履行其功能的过程中被强化——对内，国家向赋予其权力的民众提供符合需求的公共物品和公共服务；对外则满足其他国家对其国际地位的预期。这种民众主观期待与国家客观表现之间的对应关系是国家能力产生和运行的重要前提。正如卢克斯(Lukes)说的，真正理解(国家)权力的概念需要一个非行为层面的第三维度来揭示权力如何通过塑造个体观念、偏好，从而使其自觉服从自身在现有支配关系中的角色和地位[7](P24)。要学理化地呈现国家权力/能力的真实运行状况，需要重视国家的非物质属性，揭示清楚国家作为有机的观念与组织的统一体，其意志和目标与民众的观念、利益之间一致性的形成。 二、国家能力主体的制度—行动者二重性 关于国家能力主体性质、要素的争论可以追溯到斯考切波(Skocpol)关于国家自主性的论述和相关学者对她的批判当中。斯考切波从国家—社会的隔离入手，强调只有作为行动者的国家产生了自主的意识来制定并追求其自身的而不是某些群体、阶级或社会的目标时，探讨国家(通过政策、组织)执行、实现其独立的官方目标的能力才有意义[8](P9)。这种通过未言明的代表逻辑，把政治精英和利益集团的主动选择等价为国家的意志、目标的预设，是国家自主性概念遭到批判的重要原因。然而，斯考切波在具体阐释国家自主性的特征时还特别强调了其具有的潜在性特质，很多批评斯考切波把国家一边倒地视为行动者/政治精英的观点，往往误解了她对国家自主性之潜在性和历史性的论述。 在斯考切波看来，作为国家能力基础的国家自主性虽然依赖政治精英的内在潜能与实际行动，但政治精英和利益集团的组织、行动方式以及政策动议往往受制于更大的结构，所以国家自主性是潜在的，具有关系性的特征，它的出现或消失是行动者和结构在具体历史过程中交织互动的结果。这也是斯考切波认为针对国家能力的跨国比较研究只能反映出国家能力的强弱，要澄清各个国家能力产生与作用的具体机制，必须结合针对个案的历史分析[8](P14)。这与后来曼(Mann)等人批评的那个秉持真实精英主义(true elitism)的斯考切波大相径庭，因为曼在很大程度上并未重视斯考切波对国家自主性之潜在性和关系性的论述。在曼看来，斯考切波关于国家自主性的论述从国家及其官僚机构实际上是由政治精英组成和控制的这一观察出发，混淆了国家权力来源的制度维度和行动者维度，错误地把政治精英的自主性等同于国家自主性，没有反映出国家权力所具有的制度性国家主义(institutional statism)特征[9](P48)。根据曼的论述，真实精英主义强调国家精英掌握的凌驾于社会之上的分配性权力，这一维度下，国家是具有统一行动逻辑的行动者，国家的意志体现为政治精英的选择。而制度性国家主义则是一种集体性而非分配性的权力观，强调既有制度对所有政治行为者的约束，国家则被视为把动态的社会关系权威地制度化的方式[9](P52)。
