教育行政机关是教育行政法律关系中最重要的主体，但随着我国行政法学从“行政机关范式”向“行政主体范式”转变(王军，2019)，对行政机关的研究被视为行政组织法的领域而逐渐被冷落。作为教育学和行政法学交叉学科的教育行政法学，应对国家立法的迫切需求和层出不穷的教育案件尚力有不逮，几乎无暇顾及教育行政机关这一教育行政法学的基本范畴。在笔者的阅读范围内，以“教育行政法”命名的论著，不过是李惠宗《教育行政法要义》(2004)、高家伟《教育行政法》(2007)、金国华《教育行政法新论》(2008)、刘显娅《英国教育行政法》(2010)等四本。在中国知网以“教育行政法”进行主题检索，时间跨度从1915-2020，共检出中英文文献42份；相关博士论文只有2篇：一是陈应鑫的《教育行政执法研究》(2007)，一是王瑜的《近代高等教育法研究》(2015)。在教育法学领域，谢瑞智的《教育法学》(1992)、劳凯声的《教育法论》(1993)、张维平的《平衡与制约——20世纪的教育法》(1995)、秦惠民的《走入教育法制的深处——论教育权的演变》(1998)较早地研究了教育行政、教育行政体制和国家教育权。之后出版的以“教育法学”命名的论著，均专章论述了“教育行政机关”。 行政法学和教育法学已有的研究，呈现出如下特点：(1)对教育行政执法和其他教育法律关系主体如学校、教师和学生的法律地位已有较丰富研究，对教育行政机关的研究较少。(2)对英国、美国、法国、日本甚至苏联教育行政体制都有一些介绍，但对我国教育行政机关的研究较少，多停留于对教育部、教育厅或教育局内设机构的描述。(3)立足于个案和工作职责的研究已经出现，但对我国教育法律体系的梳理明显不足，个别研究还存在运用法律术语不严谨的情况。在这种意义上，教育行政机关可谓是教育行政法学“最熟悉的陌生人”。对教育行政机关法律地位的研究不足，验证了作为行政法学分论的教育行政法学尚处于蹒跚学步时期的判断(宋华琳，2020)。 教育行政主体是教育行政法律关系中不变的一方。作为职权行政主体的教育行政机关，无论在数量上还是权限上其重要性都远非授权行政主体可比。“坚持依法治教”是《中国教育现代化2035》明确的推进教育现代化的基本原则之一，教育行政法学学科的发展也必须实现从热点到学科基本问题的转向(彭宇文，2020)。对教育行政机关法律地位的研究，不仅具有重要的现实意义，也是教育行政法学主体论的核心。通过梳理现实的法律制度，对法律文本进行解释，并将所得的概念与规则整合成逻辑一致、内在和谐的整体，是法学的基本方法(张翔，2013)。因此，《宪法》和《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》《学位条例》《国防教育法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《体育法》等12部相关法律，《学位条例暂行实施办法》等19部教育行政法规，《高等学校章程制定暂行办法》等48部部门规章是本文的研究对象。①本文的基本安排是：第一，从法律和现实出发，阐明教育行政机关的内涵和外延；第二，通过梳理现行教育法律、行政法规和部门规章体系，厘清教育行政机关的职权；第三，分析教育行政机关与行政相对人包括学校、教师和学生的法律关系。 一、教育行政机关的内涵和外延 (一)教育行政机关的内涵 可以用“属+种差”的方法来理解“教育行政机关”的内涵，即从“机关”“行政机关”“教育行政机关”三个层次来理解。在我国，所谓“机关”一般指的是“国家机关”，也可称为“国家政权机关”，其总和为“国家机构”。其中行使行政权的分支，包括各级政府及其组成部门，依据宪法和组织法的规定设立，行使行政权，对各项国家行政事务进行组织和管理，是行政机关。企事业单位的内部行政组织，日常也有称“机关”甚至“行政机关”的，不属于法律意义上的“行政机关”。经法律法规授权的组织，虽具有行政主体地位，但也不属于行政机关的范畴。② 何谓“教育”，并无标准定义。欧洲人权法院在“坎贝尔和克萨斯诉英国”(Campbell and Cosans v.the UK)案中指出，广义的教育是指成年人将其信仰、文化和其他价值观传播给年轻人的整个过程。③联合国教科文组织将教育界定为：“社会生活的整个过程，通过该过程，个人和社会团体有意识地在国家和国际社会中为了国家和国际社会的利益，学会发展他们个人整体的能力、态度、技艺和知识。”1974年《关于促进国际了解、合作与和平的教育以及人权与基本自由的教育的建议》第1(a)条指出：“狭义的教育指学校及教育机构的教育。”本文取狭义。 公法学通常将“教育行政”当做国家“行政”领域的一部分，指国家机关为了实施教育法律和政策进行的规划、组织、决策、指导、监督和服务的活动(张维平，1995，第17页；王瑜，2015)。我国宪法总纲第19条规定“国家发展社会主义的教育事业”，行政机关做出的所有与发展教育事业有关的活动，都属于教育行政。从宪法学角度看，受教育权作为基本人权，要求国家履行尊重、保护、给付和促进义务(管华，2016，第78—98页)。因此，凡是行政机关履行尊重、保护、给付和促进受教育权的义务的活动，都可以视为教育行政。 总之，教育行政机关是指根据宪法和法律设立，享有教育行政权，承担发展教育事业责任的国家行政机关。 (二)教育行政机关的外延 教育行政机关、教育行政部门、教育行政主体和教育行政执法主体常被混为一谈。“教育行政部门”(以下简称“教育部门”)是一个法律概念，指的是各级人民政府主管教育的职能部门：在中央是教育部，在省、自治区为教育厅，直辖市为教育委员会，省级以下多称教育局，也有称教育委员会的，还有和文化、体育部门合并，称文教局、文体局或社会发展局的(黄葳，2007，第111页)。行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织，一般都是行政执法主体，只是最高国家行政机关国务院很少直接执法。行政机关可以分为一般行政机关和特别行政机关，前者承担综合性的行政任务，如各级政府；后者承担专门性的任务，如教育行政部门(周佑勇，2010，第184页)。
