教育对外开放是中国教育现代化发展的应有之义，通过引入国外优质教育资源培养了大量社会经济建设所需人才的同时，持续开放还促进了办学体制改革，丰富了教育生态，有力推动了我国教育事业改革发展。“十三五”期间，我国教育对外开放事业取得巨大成就，180多个国家和地区、46个重要国际组织与我国开展经常性教育交流合作，47个国家和地区与我国签订了学历学位互认协议，其中包括24个“一带一路”沿线国家，我国在140多个国家建立了516所孔子学院，60所高校在23个“一带一路”沿线国家开展境外办学，我国教育国际影响力不断加强，已经成为世界第三、亚洲最大的留学目的地国。[1]“中国对外开放的大门不会关上，只会越开越大”。[2]随着国际形势的急剧变化、经济社会发展对创新性人才需求的新要求和我国教育领域纵深变革的推进，当前教育开放领域明显呈现出一些不适应的情况，亟须从制度保障、布局调整和开放模式创新多个方面推动教育对外开放“提质增效”。 一、我国教育对外开放的外部生态环境 开放的双向性和发力的同向性决定了外部环境直接影响我国教育对外开放的力度和范围。与21世纪以来“自由贸易”“扁平的世界”“地球村”等全球化趋势相比，当前的外部环境已发生根本性转变，经济科技领域竞争加剧、对优质教育资源的争夺及跨境教育产业“国家主导”模式盛行等新趋势对我国教育对外开放产生了深远影响。 (一)“贸易战”引发多国限制中国留学人员跨境流动 未来15年，全球经济增长面临人口增速放缓、老龄化加速和环境保护日益严格等诸多约束，全球经济格局多极化变化趋势明显，经济发展进入调整期，国际竞争形势也日益复杂。[3]2018年至今，随着贸易摩擦的加剧和保护主义的升温，国际经济面临较大的不确定性，以美国为首的单边主义和贸易保护主义对全球化和多边贸易发起了挑战。“中兴事件”和美国对《中国制造2025》的打击，标志着中美经贸关系从贸易摩擦阶段上升到经贸冲突阶段，冲突和竞争领域从贸易领域延伸到产业和高科技制造等多个领域，实质上是两国国家科技实力和经济实力的较量和竞争。[4]这种冲突也反映在教育跨境流动上，尤其体现在美国和澳大利亚的政策变动上。最近几年，受地缘政治影响，中国学者和学生在美国的学习生活受到很大的限制。自联邦调查局(FBI)等美国政府机构向一些美国研究型大学提出监督中国籍学生和学者要求后，已发生了多起备受关注的美国华人学者被突然解雇事件，如埃默里大学的终身教授李晓江夫妇等。[5]《美国国家安全战略纲要》还明确指出：“要通过限制STEM专业(科学、技术、工程和数学)留学生签证来保护美国的知识产权和高科技不外流，不被盗取”，所产生的直接结果是，中国作为美国留学生的第一大生源国，2017年赴美留学生的下降幅度达24%。[6]澳大利亚也有类似做法，如禁止所有国防部工作和服务人员在工作手机中下载微信、关闭了原本包括中国留学生在内的外籍学生参加的政府实习项目以及将中国留学签证的风险等级从原来的Level 1提高到Level 2。[7]此外，移民政策的收紧也直接影响到对留学生的吸引力。面对这些情况，我国教育部在2018年还曾发布过澳大利亚旅游留学预警。[8] (二)科技人才竞争加剧对高端优质教育资源的抢夺 以信息技术和数字技术为代表的新一轮技术革命引发的产业革命，对全球分工也将带来全面而深刻的影响。[9]未来大国的竞争最终落脚在人才的竞争。比如在人工智能领域，自2016年开始，各国出台了一系列政策措施与战略规范加速高端人才的培养与培育，如美国陆续发布的《为人工智能的未来做准备》等三份重量级报告，日本的《人工智能技术战略》、德国的《联邦政府人工智能战略要点》和法国的《法国人工智能发展战略》，等等。为解决人才紧缺问题，各国除了加速培养，还积极引进海外人才，很多美国科技巨头纷纷设立海外研究中心，招揽各国高端人才。[10]科技人才的争夺折射出各国对高端优质教育资源的争夺。除了美、英、澳等传统高等教育强国不断强化其对人才的“虹吸”效应外，一些新兴发达国家也加快了对优质教育资源的争夺。近些年来，典型的战略和计划有新加坡的“环球校园计划”、韩国引进世界一流大学开办研究生院的计划和阿联酋的迪拜知识村计划。比如，新加坡的“环球校园”计划体现出典型的国家意志特点，在其实施过程中，其中经济发展局(EDB)负责邀请世界名校到新加坡办学，并提供优惠的土地价格和部分建设启动资金，教育部门负责具体合作事宜的谈判，旅游局负责市场营运和推广活动，等。[11] (三)跨境教育产业“国家主导”发展模式盛行 很多国家已把吸引国际留学生作为一种教育产业运行。Studyportals、IBIS World等咨询公司数据显示，2018年在美中国学生创造的经济影响高达220亿美元，澳大利亚教育产业的产值高达1309亿澳元。[12]除了吸引付费留学生，很多国家还把教育产业的重心放在建设国际教育园区上。其中最典型的案例就是阿联酋的教育特区建设。在建设过程中，政府发挥了主导作用，除了提供负担分校运行的一切费用和提供巨额奖学金之外，还提供了特殊的优惠政策，如入驻知识村的高等教育跨境机构享有100%的产权所有权、100%的免税权和100%的资产与利润转出自由。[13]当前，教育特区已吸引来自多个国家的15所高校和超过150家培训机构、人力资源中心、研究与开发中心进驻，除了与美、英和澳等传统跨境教育机构输出大国合作外，阿联酋还充分考虑需求—供给链条、宗教及文化上的连接性，与印度、伊朗、黎巴嫩和巴基斯坦等发展中国家开展合作，推动了海外分校输出国的多元化。 二、我国教育对外开放发展的内在诉求
