一、政府的情形 政府的情形由于同人民的生活息息相关，因而必须确保能够不断满足改善人民生活的需要。但是，政府及其行政机构却总显得捉襟见肘；人民因此而觉得它是无效的，对统治自己的政府失去了信任。随着信息革命开廓人们的视野，广泛存在的社会问题引起普遍的觉醒，不受拘束而意见纷起的现象便产生了。人们根据“目标——代价”的关系，明显侧重于追求效率和竞争。在全球经济背景下，政府的作用已经增加了新的方面。现在普通人都明白，公共政策是如何影响百姓的，例如在商业谈判中或在财政赤字水平上什么情况是利害攸关的。 基于这些情况和其他所有理由，我们如何统治及管理我们自己、如何平衡力量、如何充分保证各党派和各社会团体发出自己的声音、怎样对待平等要求并给组织机构提供有收益的机会等等问题，已经成为我们大多数团体严重关注的政治焦点。公共服务的未来和行政管理的作用已经成为公共政策的主题。1996年，我们在联合组织范围内把部长们召集到一起，以公共管理的角度首次对这些问题中部分问题进行了研究。 我们将在此背景下，在本次大会上讨论21世纪公共行政面临的挑战。我们将要了解到广泛多样的改革途径，包括我们的东道主中国的行政改革首创之处。我们将要探究影响行政效率的因素以及进行分权所要到达的程度。与论文的需要相一致，我们要对这两个术语进行广泛的解释。考虑最低成本只应看作是评估行政效率的一个因素。其他重要的质量如正直、平等或有效性也应该看作是重要的价值标准。我们也要看清，分权要比划分领属范围更广泛，是从中央政府到省级政府转移权力，把国家权力分散到地方政府，沿着等级阶层把权威传递下去，缩减对非政府组织和私营部门的职责。 本文敦促，如果政府管理要想在下个世纪化解压力并保持后劲，那么就要看到并满足两个中心要求，首先要培养对于公民和企业多样化需要能够积极负责的能力；其次要确保自我更新的能力成为今天正崭露的政治经济现实的一种职能。但是，政府只靠自身是无法达到这些目的的，还要有公文对政治的关注，这才能有力地促使政府逐渐具备满足这两个要求的能力。当然，这也构成政府自身的主要挑战。改善政治是一种政治职能。 本文首先提出一些基本前提，然后指出特别值得注意的敏感因素和更新因素，并且通过列出专业社区应该致力完成的若干任务来揭示政治的作用。 本文借助了经合组织公共管理部过去和现在的工作成果。无论从集体还是从个人的角度我都非常感激我的同事们。但是，本文却只代表了我自己关于公共管理变革的体会，遗憾的是我体验的这个公共管理变革只限于经合组织成员范围之内。然而，我无论如何都希望，这里提出的很多问题都会有比较普遍的相关性。这很重要，因为这对所有传统的观点和做法都有潜在的意义。这是本次大会的一个基本出发点。 要明确本次大会的目标，并明确所面临的挑战和需要，就首先要明白三个前提： 1.今天大多数政府管理都在经历着变革。这个变革的性质每个国家各有不同。对于诸如东欧中欧一些国家来说，新的政治和宪法体制必须就位并开始运作。对于其他国家尤其是亚洲、拉丁美洲来说，就只要建立崭新的市场体制。几乎所有国家都在经受着国际化信息革命、环境意识、变幻莫测的潜在国际冲突以及其他特别因素的影响。 2.人们已经充分认识到了良好经济行为与良好公共管理之间的关系。通过调整结构和加强财政管理，行政管理的改进就特别有助于提高经济效益。在1996年经合组织部长专题讨论会上，美国管理与预算办公室主任埃丽斯·鲁琳作为主持人曾总结道： “如果强大的经济使统治变得更容易，那么在民主国家里的有效统治将反过来强化经济，并使之更易于获得公众对长期经济政策的支持。这种政策将促进经济增长，增加就业机会，降低社会成本。” 1993年加拿大财政委员会主席马塞尔·玛斯曾写道： “所有这些方面的风险都是非常高的。因为在现代世界经济中就是公共部门的效率相对于国家财富来说会有千万决定性差异……。凡是在墙上做宣传、在今天着手改革国家机构的国家都能够领先。因此，我们对于工作力量和很必需的公共服务变革的理解就是我国未来成功的一个基本要素。” 3.政府给公众提供服务的有效性、调子和风格影响国内社会的性质，因为它影响公民对公共当局的态度和对政府的信任。因此，它最终影响社会的凝聚力和政治的稳定性。 二、负责能力 一个有效率的行政管理实际正是一个负责任的行政管理。不应忽视这样的事实：政府是为了人民的，公共活动与公共服务的目标就是要保护人民的权利并改善他们的生活。 在过去十年中，西方国家一直把行政管理的“责任心”强调为一种内在的价值标准，与正直、效率、有效性等其他价值标准是同等重要的。经合组织在1987年出版的一本这方面的书叫《行政就是服务，公众就是主顾》，认为责任心是能决定对公众和企业提供良好服务的关键因素。人们已经作了很多估计，在某些国家，政府管理企业及行政勤务所需要的成本已占国内生产总值的4-5%之多。“责任心”已成为商业生存和竞争的主要因素。 该出版物还指出，对于提供负责的服务来说，质量是首要的，体现为透明度、公众参与程度、满足主顾需要的程度和平易可近的程度，从那时起，很多国家制定了很多重要计划，推行重大的文化变革，都支持这一原理。经合组织关于这个问题的最新出版物《负责任的政府（1996年）指出，除开始服务满足公民的需要之外，上述各项质量指标均可能有效地操作，如下所列：
