集权、分权作为政治权力的存在方式，是政治学中所要研究的一个重要问题。政治学家们往往把集权看作是专制制度中的权力存在方式，而把分权看作是民主制度中权力的存在方式。所以，“集权”一词在现代政治学中越来越具有否定的含义，并常常被用来描述和指责那些与政治文明发展趋势背道而驰的政治行为。同时，“分权”一词往往与民主化有着同等的含义。因此，在进行政治制度的设计与改革的过程中，往往从分权入手，即从中央到地方层层权力下放，在同一层级上，也是把权力尽可能地分配到不同的职能部门。但是，由于对分权的问题缺乏科学的理论探讨，以致于分权的实践演变成权力分散，从而造成了与分权的目的相悖的结果，即出现了许许多多小的集权，严重干扰了政治发展的民主化进程。这种把分权引向歧途的权力分散，是包含着政治危机的因素的，而且从现实表现看，它已经以政治腐败的形式而存在于世界各国。所以，对于急切地追求政治民主化的发展中国家来说，从理论上认识分权与权力分散的区别，是一个关系到民主化进程是否能够健康发展的重大课题。 从集权到分权：历史发展的必然趋势 人类社会的政治文明是从集权开始的。 最初，集权主要是服务于人们征服自然界的需要。在生产力水平低下的社会状态中，强大的自然力量使人的个体力量显得非常渺小，为了生存，人们把个体的力量结成集体的力量，从而产生了权力。“权力”这个概念，最初所意味着的是力量，而且是一种大于个人力量之和的集体力量。 权力作为一种力量，是人的社会关系中的一种对比力量，是一部分人可以对另一部分人加以支配和制约的力量。从广义上来看，权力是普遍存在于人类社会始终的，任何一个社会中也都存在着各种各样的权力；狭义的权力是指政治权力，我们在使用权力这个概念时，基本上是指政治权力。 政治权力是阶级社会的产物，从政治权力形成和发展的历史来看，它经历了集权的运动过程和分权的运动过程。这是两个方向相反的运动过程，但却记述了人类政治文明发展的轨迹。 政治权力的出现本身就是权力集中的过程，即分散的权力向一个中心集中，正是这种权力集中才可能造成一个中心状态的权力——集权。在原始社会末期，集权化的过程成为通向国家之路，创造了中央集权。整个奴隶社会和封建社会的历史，也就是一部集权化的历史，一切权力都向某一中心集中，并有中央集权的性质和特征。尽管在不同的国家和地区，集权的规模和程度有所不同，甚至在古希腊也曾出现过奴隶主的民主制度，但从总体上来看，世界上的一切国家的奴隶社会和封建社会阶段都表现为一个不断地集权化和极力巩固中央集权的过程。即使是雅典的民主制度也并不是在已有中央集权状态下的分权，而是在政治权力诞生的初期阶段这一特殊情况下的一种特殊的集权方式，是在集权运动中的一种特殊的权力执掌方式，在本质上它依然属于各种社会权力向中央集中的范畴，只不过它不是集中到某一个君主手中，而是集中在少数奴隶主的手中。 近代资产阶级革命改变了这一权力运动的方向，开始了分权的运动过程。原先积累起来的政治权力被不断地分化和分类，并不断地分配到从中央到地方的各个部门，其结果是导致了民主制度的建立。资本主义在追求自我完善的过程中，正是通过分权的方式来不断地巩固和发展民主制度的。从早期资产阶级思想家们的“天赋人权”这一理论公设中，我们可以看到对集权的挑战，即包含着还权于民的要求。用“契约论”来解释政治发展史，无非是要说明一切政治权力本来是来自于民的，是民权的“出让”和“转移”，并被奴隶主、封建主所攫取而成为一种异化的力量。也正是根据“契约论”和“天赋人权”理论，集权成了社会政治生活中的“恶”。所以，资产阶级的历史使命就应当是把本来属于人民的权力重新归还于民。但是，现实的社会关系又不允许在把权力归还于民的同时出现无政府状态，必须保留国家和政府以维护社会的秩序。因而在政治制度的设计中，就只能通过分权的手段来达到尽可能地使权力与人民联系在一起，让一部分人代表人民来行使权力，并尽可能地保证政治权力不以人民的异己力量的形式出现。 当然，这只是早期资产阶级思想家和资本主义制度设计者们的善良愿望，而资本主义制度发展的现实并未实现这一愿望。其根源就在于分权的实践未能得到理论的指导和支持，或者说在如何分权才是合理的分权这一问题上缺乏深入的理论探讨。因为，“契约论”和“天赋人权”理论所提供的只是一些基本原则，根据这些原则，资产阶级应当通过分权来实现广泛的民主，但是如何分权却一直是理论的盲点。这就造成了资本主义在近代300 年的发展过程中一直徘徊在分权与集权的十字路口，当某一党派上台之后，极力地在民主的幌子下推行集权的实践，而在另一党派上台之后，又迫不及待地进行分权。 然而，分权的运动是一个历史趋势，政治文明的标志是民主化，任何一个党派都不可能改变这一客观进程。所以，对于政治发展来说，不是要不要分权的问题，而是应如何分权的问题，即如何保证在分权的同时避免造成权力分散的结果。 分权与权力分散：两个不同的概念 早期资产阶级思想家们的“契约论”、“天赋人权论”是分权实践的理论基础，而分权的历史进程也确实反映了人类政治文明的发展，代表了社会进步的必然趋势。 分权的历史进程之所以具有必然性，是因为它根源于经济发展的客观要求。随着资产阶级在封建制度的母体中发育，市场就开始把各种各样的集权作为自我成长的障碍，市场主体与权力主体之间的矛盾不断地加深，并演化为资产阶级和地主阶级这两大阶级之间的矛盾对立。
