一、行政体制优化是行政现代化的一大标志 所谓“行政（Administration）”，在学理上一般有广义与狭义两种含义，广义的行政指包括国家立法、司法和执法活动在内的所有政府活动，是以公共权威为基础的社会公共事务的管理；狭义行政指的是国家立法、司法以外的以政权权威为基础的政务或公共事务的处理，它包括政府和公共的办事机构所从事的行政工作。本文所分析的行政体制指的是后一种含义，但无论是广义的还是狭义的行政，行政活动与行政工作总是遍及国家和社会生活的各个方面和各个领域，可以说它是国家和社会生活正常开展、运行的基本保证。 行政活动的开展必须要有专门的体制条件为其基础与保障。体制是一个相对于制度又区别于机制的重要范畴。体制又是制度与机制之间的“中介”。制度是一种约束人们行为于某种秩序中的规范体系，它的涵义或指社会基本性质总体的社会形态，或指各种具体的社会制度，如经济制度、政治（行政）制度、文化教育制度、家庭制度等等。与体制相比，制度在社会中体现着比体制更根本的性质，或者说制度是一个社会为人民所规定的共同和根本的行为准则，是对该社会形态本质内容以及表现形式的内在的、一般的规定，并具有相对的稳定性。制度作为总体的社会形态不被操作，而是通过体制的运作来实现其性质和目标。体制则是为实现某种特定目标而形成的一种机构的设置和职责的权限划分。行政体制一般是指国家机关的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和组织原则，是对于制度的外在表现和实施形式，并具有不确定趋势和可选择的可能。 体制的发展不仅要受到制度的制约，而且还受到机制的影响。机制是在体制的基础上展开的具体运用的规定、规范和操作办法即实施规则。机制是为了保证行政系统正常运行和不断改进运行状况而设计的。体制的运作还要受到来自行政人员的文化素养、传统思想、心理积淀和以往行为模式与经验的影响，从而呈现出多种因素交替依存的状态。由于一种制度可以有不同的体制，一种体制也可以在不同制度下运行，所以行政体制比制度具有更大的灵活性，比机制具有更重要的深刻性。 行政体制优化是各国现代化进程中所共同面临的一个大课题。社会现代化要求社会有较稳定健康的政治发展，而政治发展在社会现代化进程中越来越依赖于行政发展。在当代社会中，政治发展与行政发展的互动关系是：行政发展是政治发展的最直接体现，政治发展的主体内容也就是行政发展的主体内容。行政发展是指政府在行政组织、行政制度、行政效率和行政人员诸方面促进行政现代化的实现的过程。〔1 〕这其中行政体制的现代化具有实质性的意义，因为行政体制是涉及行政发展各个方面内容是否符合行政现代化的最重要的标志之一。由于政府是一个国家政治活动的最主要的运行载体，因此政治的发展其实质是政府行政能力的发展。当今世界，没有一个国家是不发展其行政的能力而发展其社会的。 从世界各国进入工业社会后相继实行市场经济体制的历史进程看，行政体制的改革与优化是各国顺应民族传统、推进市场经济体制与促进社会发展的最重要的政府举措。美国在1787年基于为了适应不同民族混杂的联盟之需要， 选择了联邦制， 现在它是由全国政府和50 个州及82000多政府单位构成的国家， 这种行政体制在条理与效率方面有不少问题，但在处理公共事务、促进经济发展与推行民主方面有其自身的优点。法国在1945年以前，高级公务员的录用没有统一的考试，均由各职类各部门自行遴选官员，从而导致了政府各部门各自为政，世袭和裙带风盛行，腐败现象泛滥等严重弊端。面对严峻的现实和根深蒂固的传统，由戴高乐将军领导的临时政府对公职制度进行重大的改革，颁布了创立国立行政学校等一系列法令，政府从过去一直关心于培养将军和工程师转变为重视培养管理国家的行政人才，为行政现代化奠定了人才基础。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中曾如此强调：“合理的现代资本主义不仅需要技术生产手段，而且需要一种可靠的法律体系和按章行事的行政管理制度。”“这样一种法律体系和这样的行政管理，能以如此完善的法律和形式为经济活动服务，也仅见于西方。”〔2 〕“训练有素的行政人员——他们成了现代国家和西方经济生活的支柱。……社会日常生活中的那些最重要功能已经逐渐掌握在那些在技术上、商业上，以及更重要的法律上受过训练的政府行政人员手中。”〔3〕 美国著名行政学家古德诺在《政治与行政》一书中指出：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，因此行政体制的改革说到底也就是政治体制改革与经济体制改革的现实体现。一个国家的现代化可以通过其社会的文明来表现自身，社会文明又可分为物质文明、精神文明和体制文明三个方面。物质文明是社会文明的基础，精神文明是社会文明的价值旨归，而体制文明则是物质文明获得与精神文明实现的保障和社会文明的功能性象征与体现。体制文明是反映一个国家文明程度的最重要方面之一，体制在一定程度上直接体现着制度的基本性质，同时又有着自身相对独立的运行规律；制度在一定程度上制约着体制的选择，同时又必须依靠体制来实现其自身。不管怎样，行政体制的优化总标志着制度文明的现代化程度，或者说体制的现代化就是社会文明的现代形式。 二、运用控制论理论对行政体制优化的必要性 行政控制是通过运用控制论的方法对行政体制的建构与运作进行优化的过程。控制论是以信息为基础，根据系统论的原则，运用功能模拟的方法，通过对所属系统的检测、反馈、预测、调控，实现系统最优状态的现代理论。运用控制论理论于现代行政活动，是现代行政体制发展的需要，也是行政研究与实践从经验层次走向理性层次的现实根据所在。
