美国背叛美国，大概是个奇怪而又有些费解的题目。但参照历史和现实，这可能是形容当代美国路径翻转最为贴切的评语。正如许多美国学人所反思的，今天的美国与最初的美国，现实中的美国和理想中的美国，早已发生并且仍在走向无法弥合的背离。在美国人的宪法记忆深处，合众国建立在国父们精心设计的分权宪制之上，立法、行政、司法三足鼎立，以野心对抗野心，以权力制约权力。①受禁止授权原则和法院中心主义的钳制，政府规模及行政干预被控制在必要且最低限度之内，出现专制集权的可能性微乎其微。与政府作为一种“弱国家”的存在形成鲜明对比的，是自由放任式的社会理想。在书写的传奇史诗之中，美国人天性不羁爱自由，他们努力斗争，追求政治自由、个性解放和私人权利，以产权、契约以及言论、出版和结社自由等独有的文化质料，形塑着自由市场、公民社会和民主政体的宪法基石，并且引以为自由民族的骄傲。②然而，这种幻想早在19世纪末就被艾伯特·沙瓦(Albert Shawa)一语刺破：“普通美国人在津津乐道其虚妄的法律构想时，是大有能耐的。然而他其实同处于理论和实践的两个世界中……美国人民一刻都没放弃他们的理论(自由放任主义)，但又不遗余力地奉行和捍卫着一种与该理论完全相悖的现实政策，且对二者之间的鸿沟浑然不觉。”③ 事实确乎如此。近百年来，“弱国家”的美国神话不断被打破，而打破神话的，正是美国人自己。从进步时代到新政时期，从兴起“权利革命”到发展“福利国家”，从构建区域霸权到执掌全球霸权，美国在国家治理和全球治理上的需求都出现了井喷式的增长。虽然美国人内心犹疑、敌视行政官僚集团坐大，反对或要求取消政府干预的呼声不绝于耳，但在实践中他们却又诚实、积极地创设形形色色的行政管制名目，将行政之手伸向社会经济各领域，最终塑造出一个以大规模的行政机构和垄断性的行政管制权为特色的“行政国家”(Administrative State)：它既是一群以立法的宽泛授权为倚仗，可以根据管制需要而建章立制的准立法性国家机器；也是一个以总统权的民主代表性为后盾，手握充分自由裁量权的官僚科层系统；还是一套高度复杂化和专业化，以至于负有司法监督之责的联邦法院都常常对其尊重三分的行政专家体系。④在行政国家的顶端，则是日益成型的总统“一元化行政”(Unitary Executive)体制：总统自主实施宪法和法律，往往不受国会和联邦最高法院解释的限制；总统对行政事务负总责，负责领导和监督行政系统；总统拥有基于公共利益目的而行事的固有行政权，不仅独揽外交和军事领域的先手权，也尊享紧急状态下违反法律的特权。⑤尽管这些“出格”之举都备受合法性争议，但在“反对管制—扩大管制—去管制化—再管制化”的百年历史循环中⑥，美国行政系统终究获得了螺旋上升式的显著成长，整个政府的规模变得越来越大。⑦不仅如此，在立法授权和司法尊让的双重加持下，行政国家竟成为集立法、执行、司法等多种权能于一身的“第四权力部门”，以至于引发了麦迪逊式的虐政之忧。⑧ 一心追求自由的偶像，却一手造出专制化的行政机器，这种始料未及的断裂，在劳森(Gary Lawson)、汉堡(Philip Hamburger)、爱泼斯坦(Richard A.Epstein)、海沃德(Steven F.Hayward)等一众保守主义学者的指责中，无疑是对美国宪制原旨和严格法治教义的赤裸裸背叛。⑨然而，今天的美国人似乎离回忆太近，离自由太远，有时候念念不忘那些浪漫的历史叙事，不过是撩动了回忆，实际上已无法回头。当他们纷纷指责小布什任性开战、奥巴马沦为华尔街的工具以及特朗普冒天下之大不韪，屡屡亵渎曾被奉若神明的美国宪制时，他们并没有意识到——或许也是有意回避——同样不能逃避责任的，还包括他们自己。 在一些理论观察家看来，如果要给当代美国政治贴上一个最吸引眼球的标签，非“党派极化”(Partisan Polarization)(也称“政治极化”)莫属。福山在反思美国政治体制变化时就不无忧心地指出：“19世纪末以来，美国两党在意识形态上从未如此两极分化过……然而政治极化还不是故事的全部……当政治极化碰上麦迪逊式的制衡体制，后果便是灾难性的。”⑩福山所谓的灾难性后果，就是极化政治与分权体制相互扭结而生的“否决政治”(vetocracy)，其直接导致党争阻断决策、压倒治理，最终使得“解决问题的政治”衰落了(11)。 党派政治的极化可谓有目共睹，但接着福山的论述说开，因由意识形态而来的极化确非故事的全部。如果仅从表面来看政治极化，或者说仅仅看到否决政治的一面，就无法解释百年来美式治理何以获得长足发展，并且还成功地伸出长臂、笼罩全球。换句话说，人们对各种热点政治议题中的党派恶斗现象司空见惯——这自然是美国政治游戏的一条明线，但对于由此掩盖的各党派默契而为、共享的另一条暗线却鲜有察觉。在戴斯蒙·金(Desmond King)、尼古拉斯·雅各布斯(Nicholas F.Jacobs)、西德尼·米尔基斯(Sidney M.Milkis)等学者看来，有别于遥远的过往，美国党派关系的博弈固然还有意识形态上的拉拉扯扯，但早已不再纠缠于国家体量或政府规模之类的无谓之争，也不再简单地把国家权力视如洪水猛兽。以往在公众的印象中，鼓吹国家行政权力的大多是美国的自由派，他们秉持进步主义理念，强调政府干预的必要性，积极推动国家建构和行政扩张；而美国的保守派则是“弱国家”“小政府”的忠实拥趸，正是他们对政府体制的猛烈抨击，为其博得了反国家主义斗士的盛名。然而，从20世纪开始，特别是1960年代后期以来，保守派虽然口头上依然呼吁恪守“有限政府”原则，实践中却也像自由主义者一样热切地追求国家行政权力。也就是说，在管理主义的大行其道和行政国家的既成事实面前，两派心照不宣地背弃了传统宪制信条，都将政争核心转移到控制和重新配置行政权力上来，试图利用“国家”巨手实现自己的既定目标，(12)只不过二者的路数和侧重点不同罢了。
