中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2019)01-0074-17 财政是国家治理的基础和重要支柱。十八大以来，深化财税体制改革被提上党和国家的重要议事日程，而事权和财政支出责任划分是财税体制改革的一个关键环节。十八大和十八届三中、四中、五中全会相继提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”“建立事权和支出责任相适应的制度”“适度加强中央事权和支出责任”“推进各级政府事权规范化法律化”等等。十九大提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”这些重要要求为我国中央与地方财政关系的法治化、特别是事权与财政支出责任划分的法治化指明了方向。最近几年，事权与财政支出责任划分的制度建设步伐在明显加快。2016年，国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号，下文简称《指导意见》)。2018年1月，国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发[2018]6号，下文简称《改革方案》)。 教育是政府提供公共服务的重要内容。根据教育部、国家统计局和财政部历年发布的《全国教育经费执行情况统计公告》，从2012年到2017年，全国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例分别为：16.13%、15.27%、14.87%、14.70%、14.75%、14.71%。在相应年份的全国一般公共预算支出项目中，教育支出占比均列首位。值得注意的是，2012年以来，国家财政性教育经费占GDP比例连续第六年保持在4%以上；2016年，国家财政性教育经费更突破了3万亿元大关。这些成绩的取得和我国各级政府在各级各类教育领域推进改革、加大投入的努力是分不开的。 在上述宏观背景下，本文将对教育事权与财政支出责任划分的法治化问题予以研究。基于笔者提出的一个理解框架，结合相关国家的做法，本文对我国现行教育法律以及近期出台的《指导意见》和《改革方案》的相关规定予以分析，揭示存在的问题，提出完善的建议，以期对我国教育事权与财政支出责任划分乃至整个事权与财政支出责任划分的法治化、清晰化有所助益。 一、教育事权与财政支出责任的界定：一个理解框架 (一)教育事权的界定 事权应该是一个具有中国特色的约定俗成的用语[1][2]，目前已被普遍运用于重大政策文件和学术研究。对于这样一个重要的核心范畴进行准确的界定和深入的辨析，是极有必要的。事权，与其说是权力，还不如说是职责，是与政府提供公共服务相关的一系列职责。事权应该包括立法事权、行政事权和司法事权。立法和司法机关的活动分别产出法律制度和司法裁判，也是提供“公共服务”。尽管如此，通常人们理解的事权主要还是行政事权。[3]诸如国防、外交、教育、卫生、社会保障等公共服务方面的职责。本文探讨的内容也将限定在行政事权范围内，对立法和司法事权本身的划分和相关的财政支出责任则不予探讨，而与行政事权实现有关的立法与司法问题将会涉及。 事权是一个复合性的范畴，具有复杂性。以教育为例，某一项教育事权大致包括“教育服务的提供(举办)”①和“对教育服务提供的监管与调控”两大方面的内容。②教育服务的提供(举办)也就是教育事权的具体实施，例如通过举办中小学，提供相关的教育服务③。而对教育服务提供的监管与调控，是指基于追求均等化、意识形态培养、教育标准、鼓励创新等方面的政策目标，对教育服务提供过程中相关事项的监督、管理、规划、调控等。此类监管和调控可能通过立法机关、行政机关和司法机关的相关行为予以实现。④ 如果把教育事权仅仅理解为一个内涵相对单一的范畴，就不能很好地理解各国在教育事权划分方面各种丰富的做法，也无法对我国当前的改革提供具有可操作性的政策建议。将教育事权的内涵分解为教育服务的提供、对教育服务提供的监管与调控两大方面，在制度设计方面具有其价值。值得注意的是，对于有些教育事权，教育服务的提供、对教育服务提供的监管与调控两方面的内容往往是相分离的。在义务教育、基础教育方面体现得更为明显。基层地方政府往往承担提供义务教育服务的职责，其上级政府乃至中央政府对义务教育服务的提供也予以监管与调控，以保证全省(区、市)、全国范围内义务教育服务提供的均等化(或实现其他的政策目标)。当然，在有些情况下，教育服务的提供、对教育服务提供的监管与调控又是合一的，由同一层级政府来承担。例如在中央政府举办高等教育的情况下，相关高等教育服务的提供、对相关高等教育服务的监管与调控职责都由中央政府来承担。⑤ 通常所讲的教育事权主要是指教育服务的提供，忽略了对教育服务提供的监管与调控，或者对相关的监管与调控没有恰当的认识。这可能造成对教育事权这一复杂性概念的理解混乱，从而影响到相关的政策建议和制度设计。⑥ (二)相关财政支出责任的界定 界定了教育事权之后，再看相关的财政支出责任划分问题。需要指出的是，各层级政府承担教育财政支出责任的依据可能是不同的。对于特定的教育服务而言，以义务教育为例，基层地方政府承担提供义务教育服务的责任，相关的财政支出责任则基于其提供义务教育服务的职责。也就是说，提供该项教育服务的职责在原则上属于该层级政府，相关的财政支出责任也应由其承担。⑦那么，其上级政府承担财政支出责任的依据在于上级政府对义务教育的提供进行了监管和调控，此类监管和调控须与一定的财政支出责任相配合，通常是通过财政转移支付的方式来实现的。⑧在教育服务提供、对教育服务提供的监管与调控都由同一层级政府承担的情况下，所有的财政支出责任自然由该层级政府单独承担。
