党的十九大报告中明确提出：“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”从外延式发展走向内涵式发展，是中国教育改革发展的阶段性逻辑。“公平而有质量的教育”这一表述，存在外延式发展和内涵式发展的双重结构，两者具有作为历史事实和政策议题的关联。 一、公平与质量的双重结构 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础”。“把提高质量作为教育改革发展的核心任务。树立科学的质量观，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准”，即“以促进公平为重点，以提高质量为核心”。有学者认为这一政策表述让人感觉到在文件中公平与质量之间隐含固有的冲突。[1]笔者认为，这是因为存在公平—质量政策体系和价值体系的双重结构。一重结构是以均等化为目标的公平—质量，另一重结构是以多样化为目标的公平—质量。仅仅囿于原有的“公平与效率”框架即均等化范型的公平—质量认知和实践“公平而有质量的教育”，会引发困惑甚至会陷入困境。 (一)双重结构的涵义 第一，以均等化为目标的公平—质量，属经典教育公平理论范畴，可得到帕累托最优理论解释。帕累托最优(Pareto Optimality)，也称为帕累托效率(Pareto Efficiency)，是指资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。已有研究基于我国东中西部地区2001-2013年的相关统计数据，通过计算平均受教育年限和教育基尼系数，得出我国城乡教育整体取得较大发展，城乡间教育不公平程度呈下降态势。[2]经典教育公平理论中，公平供给的基本原则是一致性和均等性。我们在讨论教育的公平与质量时，基本上还是据于经典教育公平理论的知识系统和思维框架。罗尔斯(Rawls，J.)的公平原则为教育公平的起点公平、机会公平和规则公平提供了评判的参考。科尔曼(Coleman，J.S.)则将“教育机会均等”观念的关注重点由“资源投入的均等”引向了“教学效果的均等”的结果公平。胡森(Husen，T.)总结归纳出“起点平等论、过程平等论和结果平等论”的教育公平理论结构。帕森斯(Parsons，T.)将教育作为社会的子系统，论证了教育公平是社会公平的核心。[3]《教育规划纲要》的相关政策表述，可以在较大程度上得到经典教育公平理论的解释。均等化范型公平—质量，主要是通过政府财政供给以及社会资源动员，提高办学的公平水平，促进更多学龄儿童和青少年有学上、上好学；其逻辑是教育的公共性属性和普惠性原则；也因此，我们可以说教育公平是社会公平的基石。 第二，以多样化为目标的公平—质量，遵循的则是另一套解释系统。《教育规划纲要》“以促进公平为重点，以提高质量为核心”的政策表达，已然包含了新的内容：“树立科学的质量观，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准”。这显然不是延长受教育年限、提高学历水平等所能涵盖的，也不是仅仅通过基尼系数测算的提高生均经费、改善办学条件等指标所能涵盖的，而是需要有另一套结构来解释。多样化范型公平—质量，是以“树立科学的质量观，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准”为出发点，对资源供给、制度供给、文化供给提出公平要求。从这个意义理解出发，“教学方式的变革，需要减少大班额，尽可能多地采取小班化教学，那么，教室够不够”，这是资源供给问题；“选课制、走班制对教师结构调整带来挑战，如何妥善解决教师队伍的结构性冗余和结构性缺编问题”，这既是资源供给问题，也是制度供给问题；“学校要多样化发展、特色化办学，那么，学校的办学自主权如何”，这是制度供给问题；“选择性是学生自主发展、个性发展的重要要求，那么有没有给予教师、学生适当的课程权”，这既是制度供给问题，也是文化供给问题；“为了学生全面、充分而有个性的发展，当地的诸如博物馆、科技馆、植物园、图书馆、电影院等地方和社区资源是如何与学校教育融通的，效果如何”，这是资源供给问题，也是制度供给、文化供给问题。例如，推进学校特色建设，是走出“千校一面”的必由之路。在学校特色建设中，不少区域致力于“一校一品”工程。但是，“一品”应该是“多品”中的“一品”，否则就会使“特色”偏窄化，无法满足学生多样化、选择性需求。偏窄化的“一校一品”的课程资源和课程制度的供给，“只能为少数学生服务，带来学校内部学生发展机会和权利的不平等”[4]，从而与多样化范型公平—质量的价值追求背道而驰。多样化范型公平—质量，其逻辑是教育的人本主义属性，即“人的解放和发展”。均等化范型公平—质量，是以均等化为目标，以社会为中心；多样化范型公平—质量，是以多样化为目标，以学生为中心，也就是教育要“以人为本”。《教育规划纲要》的公平—质量，存在着两重结构纠缠的现象。纠缠现象本身，是教育理念和教育政策的进步表征，显示我们正在突破经典教育公平理论的均等化范型公平—质量的单一结构。而纠缠产生的原因，一方面指人们未能究明其间的关系，还是在“公平”“效率”二分法的思维中回转；另一方面，政策的知识供给不足，缺乏对公平的概念界定，致使多样化范型质量与均等化范型公平搭配。
