治理的类型：从“良序”到“善治”

       中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：0257-0246(2018)09-0177-08

       中共十九大报告提出，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，实现“有效治理”和“共建共治共享”。为此，许多地区提出通过自治、法治、德治结合，通过共建、共治、共享达到“有效治理”，实现“善治”。我们的问题是：在乡村社会中，什么是善治?善治有哪些类型?善治是由哪些因素决定的?为解答上述问题，本文将在回顾文献的基础上提出乡村善治的要件、定义及治理、善治的类型、层级，并对“基本型善治”及其决定因素进行探讨，进而研究“改进型善治”及其决定因素。

       一、善治的定义及类型

       在政治学上，善治又被称为“健全的治理”“有效的治理”“良好的治理”等，是治理的终极和理想目标。国内对善治的介绍和研究者首推俞可平，他列举了罗茨的六种治理定义，其中第一种就有善治的涵义，即“作为最小国家的管理活动的治理，它指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益”；第四种则明确提到善治，即“作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系”。①杨雪冬则介绍了荷兰学者对九种不同领域的善治的用法，其中作为政府的善治强调“合法性与效率”。②

       在介绍国外善治理论的基础上，俞可平提出了自己的善治定义：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公众对生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”在综合各类定义的基础上，俞可平提出善治有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应。③此后，他又将善治的要素增加了五个：有效、参与、稳定、廉洁、公正。④

       国内外学者对善治的研究已经非常深入，极具启迪作用。但必须看到，学者们大多是从国家层面来定义善治，他们所谓的“善治”至少是城邦、自治市等层面的善治，也有学者从企业的层面来定义善治，却很少有学者从乡村社会最基本的治理单元——村庄来定义善治。基层治理单元与国家、地区、企业的性质不同：一是治理规模比较小；二是治理单元直接面对农民；三是熟人社会；四是有自治的传统，大部分公共事务由自治体自我解决；五是共同拥有生产资料或生产设施，这是中国农村基层治理单元最重要的特点。在这些条件的约束下，乡村社会的善治与国家单元、地区单元及纯粹企业单元的善治有很大的区别。因此，不能套用国家、地区和企业的善治概念及其要素。

       中国农村基层单元的治理有几大需求或者要件：第一，秩序性。良好的秩序，包括生产秩序、生活秩序及社会秩序，这是第一位的要件；第二，参与性。在建构这些秩序时，农民广泛的参与和协商至关重要，这种参与和协商可以满足农民的需求，体现民主及地域性的公平、正义等；第三，成本性。当农民参与、协商形成良好秩序时，协商、参与、维持秩序的成本就会较低；四是稳定性。低成本形成的良好秩序具有稳定性、持续性。⑤根据以上四种需求和要件，我们可以将乡村社会的治理划分为三大类型(见图1)：

      

       图1 善治的需求层级及治理类型

       第一类，良好的秩序。良好的秩序是一个治理单元的基本要求，但有良好的秩序只是有效的治理，并不一定就是善治，如监狱，秩序最好，但不是善治；再如专制国家或者极权国家，秩序相当好，但不是人们愿意接受的治理，因此也不是善治。农村基层单元最基本的要求就是要保证良好的生产、生活及社会秩序。这是任何类型治理的基础，也是善治的起点。

       第二类，基本型善治。在乡村社会，如果良好的秩序由农民参与、协商形成，就具有善治的特点。因为有农民的参与就有了民主性，有了参与的民主性，公正、廉洁等就会有一定的保障。因此，只要有参与，就有善治的特点。但是这种善治还没有考虑治理的成本，也没有考虑治理的稳定性。因此只能说是“基本型善治”，或者说“达标型善治”“底线级善治”。所以，我们将良好的秩序加上农民参与形成的善治，称为“基本型善治”或“达标型善治”。

       第三类，改进型善治。在农民参与、民主协商下形成的善治，如果考虑成本、稳定因素，则会形成低成本、高稳定的善治，这是一种增加了新的治理因素、治理手段或者治理要求后形成的治理类型，本文称之为“改进型善治”。

       可见在乡村社会四种治理因素的影响下，可形成三大层级的治理类型(见图1)，第一个层级属于一种有秩序的治理(良好的秩序，简称良序)，第二个层级属于“基本型善治”，第三个层级属于“改进型善治”。三种治理类型的治理水平和质量逐级提高，从“良序”走向“善治”，从低水平、低质量的“善治”走向高水平、高质量的“善治”。

       二、“良好的秩序”：道德与规制建构的治理类型

       “良好的秩序”是有效治理的关键，也是构成“基本型善治”的基础，没有“良序”就不可能迈向“善治”。“良好的秩序”不会自动形成，需要一定的治理方式或手段来保障。在乡村社会，保证“良好的秩序”的方式主要有两种，一是道德的力量，二是规制的力量，两者共同建构和保障乡村社会拥有良好的秩序。