[中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2018)08-0005-08 对非营利性和营利性民办学校进行分类管理，是党中央、国务院确定的重大改革方向，是深化教育综合改革的重要探索。2016年11月，全国人大常委会对《中华人民共和国民办教育促进法》进行修改，确立了民办学校分类管理的法律依据。随后，国务院及有关部门制定出台一系列配套文件，进一步理清了民办教育改革发展的基本思路，各地方政府也密集出台鼓励社会力量办学，促进民办教育健康发展的实施意见。①可以说，民办学校分类管理的顶层设计已基本形成，“强供给”成为新时期民办教育改革发展政策的重要特征。同时也应看到，目前阶段政策供给大体上仍具有粗放型的特点，新旧制度衔接和操作细节方面存在诸多政策盲点。无论国家还是地方层面，多以纲领性、原则性政策为主，对具体的实践困惑回应不足，影响了分类管理改革的推进。鉴此，我们近期借助国家教育行政学院的教育干训工作平台，通过专家咨询法确定调研题目后，对来自30个省、自治区、直辖市的教育行政部门分管民办教育的负责人、民办学校举办者和校长等89名参训人员进行了问卷调查和座谈访谈，②总结归纳出当前民办学校分类管理亟需政策回应的十大问题，这些问题大体上可归入分类登记、转型政策和学校治理三大类别。 一、分类登记的三个困惑 分类登记是分类管理的首要环节。普遍认为，法人属性不清是制约民办教育发展的根源问题，而分类管理就是要从根本上破解此难题，明确区分“非营利性”与“营利性”两大法人类型，对不同民办学校进行重新登记，并使之享受差别化的土地、税收、收费和投融资等政策。虽然国家层面的《民办学校分类登记实施细则》和各地的实施办法对两类民办学校设立审批、登记、变更注销以及现有民办学校登记转型等问题作出了比较具体的规定，但现实中仍有若干重要操作性问题亟待政策的进一步回应。 (一)现有民办学校重新登记过渡期到底多长为宜 修改后的《民办教育促进法》将规定过渡时间的权限下放到省级政府。从已出台的地方实施意见看，除辽宁、甘肃、天津、青海未明确规定过渡期外，其他各地均作出相应安排。如湖北要求原则上在2020年9月1日前完成分类登记；安徽、河南规定民办高校须在2022年底前完成分类登记，其他学段的民办学校分类登记过渡期由各市、省直辖县决定；其余各地均将全面完成重新登记的期限设置在2021至2023年间。换言之，已出台实施意见的各省级政府给予现有学校的过渡期最多为5年。我们在调查中发现，不同群体对过渡期长短持有不同认识。教育行政部门倾向于在“2年内”或“5年内”重新登记，民办学校校长倾向于“因校而异，不统一要求”或“5年内”重新登记，举办者则倾向于“因校而异，不统一要求”或“10年内”重新登记(见表1)。上述结果反映出，各省级政府出台的过渡期方案更多反映了教育行政部门和校长的意向。进一步访谈发现，倾向于更长过渡期的民办学校举办者，既希望在可预见的未来完成学校登记转型，又对短期内真正建立起重新登记制度缺乏信心。而校长们则普遍认为，过渡期既不能太短，也不能太长。过渡期太短就无法完成内部资产核算、章程修订等相关工作，时间太长又“像一把悬着的剑”，影响举办方继续投入的意愿。 (二)民办学校在营利性和非营利性之间如何进行身份转换 从我国情况审视，由于非营利性民办学校将享受倾向性政策优惠，民办学校由非营利性转为营利性时涉及政策优惠的清算和变现问题。是否允许民办学校进行变更登记，影响民办学校的当下选择。云南省规定，民办学校一经完成非营利性或营利性登记，无特殊情况的，在学校一个办学周期内不得变更登记；湖北省、海南省规定，登记为非营利性民办学校的，不得再转为营利性民办学校。这基本反映了当前的主流观点，但从更多的省级政府实施意见来看，各地目前仍未对此进行明确规定，实践界仍心存疑虑。 在调查中，“营利性民办学校可转为非营利性民办学校，反之不可”和“民办学校属性确定后，可自由变更”都不乏支持者，但我们仍可从数据中窥得不同群体的立场差别。调查表明，教育行政部门和学校管理者的态度更为接近；举办者则较多倾向于可自由变更，认为“允许自由变更，是尊重举办者真实出资目的，又避免利用非营利性法人规则渔利的两全选择”(见表2)。
(三)哪些非营利性民办学校可以登记为事业单位 按照《民办学校分类登记实施细则》和各地规定，非营利性民办学校可以登记为民办非企业单位，也可以登记为事业单位。调查发现，多达75.9%的教育行政部门负责人认为将非营利性民办学校登记为民办事业单位法人最为合理(见表3)。事实上，在本次修改《民办教育促进法》之前，很多地方就有将民办学校作为民办事业单位予以扶持的先例。如湖南省早在2008年就将民办学校界定为民办事业单位，使之享受事业单位法人待遇；浙江省温州市于2011年启动分类管理试点工作，明确规定全日制非营利性民办学校按照民办事业单位法人登记。但就全国而言，民办学校登记为民办事业单位存在诸多法律法规障碍，绝大多数民办学校在民政局登记为“民办非企业单位法人”，这造成长期以来民办学校法人身份不清，无法真正切合“公益事业”的本质属性，也间接导致政府支持缺位。 实践界早有呼吁，希望通过非营利性和营利性民办学校分类管理，重新界定事业法人的范围，加强同类型社会组织的统一登记管理。各省的实施意见一律照搬“符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位法人”的国家规定，并未出台可付诸操作的细则。非营利性民办学校想要争取法律对其事业法人身份的认定，并依此要求与公办学校一视同仁的政策待遇，仍存在较大困难。
