中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2017)05-0035-09 财政事权和支出责任的划分是国家和教育治理结构的重大问题。自2013年12月十八届三中全会提出“深化财税体制改革”，“建立事权和支出责任相适应的制度”以来，学界对如何合理划分中央与地方事权和支出责任进行了广泛讨论。2016年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)，提出了财政事权与支出责任划分改革的必要性、划分依据、改革内容、保障和配套措施，正式将该问题从政策构想层面转向政策设计和实践层面。 研究教育财政事权和支出责任的划分具有重要的现实意义。首先，现行的教育财政事权和支出责任划分还存在不同程度的不清晰、不合理、不规范等问题。其次，虽然财政性教育经费占GDP的比重已经超过4%，但在经济新常态的形势下，经济下行压力不断增加，财政收支矛盾加剧，体制性障碍日益凸显，财政性教育经费增长明显乏力。合理划分教育财政事权和支出责任，有助于推动教育财政领域的供给侧结构性改革，对深化和完善教育财政体制、保障教育财政投入长效增长、优化教育财政支出结构具有重要意义。 一、教育财政事权与支出责任的概念界定 政府事权是指各级政府在提供公共服务中应该承担的任务和职责以及拥有的公共管理的权力，其本质是公共服务的职责。①事权包括实施权和监管权，前者往往由同一层政府行使，而后者往往是上级政府对下级政府实施的权力。财政事权是政府事权在财政上的体现，是指各级政府运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责以及所具有的对财政资金支配、使用和管理的权力。支出责任指各级政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。②相应地，教育财政事权是指各级政府运用财政资金提供教育产品和服务的任务和职责以及具有的对教育经费支配、使用和管理的权力。教育财政支出责任则是指各级政府承担的用以满足居民教育需求的教育经费的比重。 与财政事权和支出责任密切相关的两个重要概念是财权和财力。财权是指在法律允许下的各级政府筹集和支配财政收入的权力，主要指财政收益权，包括税权、收费权以及发债权。而财力是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，包括本级政府的税收、非税收入和政府债券，以及上级政府的转移支付和税收返还等。二者的差别主要体现在上级政府的转移支付和税收返还。对上级政府而言，承担本级政府的财政支出责任之外，还须承担向下级政府转移支付的财政支出责任，从而使财政事权和支出责任相匹配。对下级政府而言，承担相关事权的所用资金除本级政府的财政收入外，还包括上级政府提供的转移支付，从而使财政事权和财力相匹配。因此，无论是探讨财政事权和支出责任的关系，还是财政事权与财力的关系，调节机制都是政府间转移支付和税收返还。一般来说，中央委托地方行使的财政事权，需通过中央专项转移支付安排相应经费。对地方履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，主要通过中央给予的财力性转移支付弥补。 二、中央与地方教育财政事权与支出责任划分现状 (一)教育财政事权的划分现状 基于我国各级各类教育基本法律法规和各部委出台的涉及教育事业发展的政府文件③，当前我国中央与地方教育财政事权划分的现状如下： 第一，我国实行“地方负责、分级管理”的义务教育财政体制，集中体现为“省级统筹、以县为主”。县级政府承担主要的义务教育财政支出责任。省级政府通过转移支付扶持本行政区域内财力薄弱地区发展义务教育，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，均衡安排义务教育经费。中央政府实行统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育保障机制，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。具体体现为：一是免除学杂费资金由中央和地方按比例分担，中央在西部和中部分别承担80%和60%，东部按照财力状况分省确定；二是免除教科书资金，国家规定课程由中央全额承担，地方课程由地方承担；三是家庭经济困难寄宿生生活费补助资金由中央和地方各分担50%；四是中西部农村地区义务教育学校校舍维修改造所需资金由中央和地方各分担50%，东部地区采取“以奖代补”方式。 在制定经费标准方面，国务院财政部门会同教育行政部门，制定统一的全国义务教育学校生均公用经费基准定额，并根据经济和社会发展状况适时调整。省级政府制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准，并制定按照学生人数平均的教职工编制标准和校舍建设、图书资料、仪器设备配置等标准。 在保障城乡义务教育教师工资方面，中央继续对中西部地区及东部部分地区义务教育教师工资经费给予支持，省级人民政府加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度。县级人民政府确保县域内义务教育教师工资按时足额发放。 在保证外来人员随迁子女受教育方面，流入地政府承担教育财政事权和支出责任，以居住证为依据，利用学籍信息管理系统，实行“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金可随学生流动。 第二，高等教育财政体制实行两级管理，部属高等院校和科研机构属于中央政府的财政事权和支出责任，省属高等院校和科研机构属于省级政府的财政事权和支出责任。在制定经费标准方面，国务院教育行政部门会同国务院其他有关部门，根据在校学生年人均教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措原则。省级政府教育行政部门会同有关部门，制定本行政区域内高等学校年经费开支标准和筹措办法。中央政府通过支持地方高校发展的相关资金给予支持和引导，并鼓励相关地方政府通过多种方式，对中央高校给予资金、政策、资源支持。
