自20世纪八十年代以来，历经再生与重整，我国民办教育从少到多、从小到大、从弱到强，已经成为教育事业的重要组成部分和重要增长点，被认为是“改革开放的一项标志性成果”。实践表明，民办教育之所以能得到健康发展，与其治理制度的变革和创新紧密相关。从早期的无为而治、放任自流，到九十年代初中期的有限开放、重在管制，再到1997年《社会力量办学条例》提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，民办教育在治理制度的不断变革中得以逐步兴起。2003年前后《民办教育促进法》及其实施条例的颁布实施，则促使我国各级各类民办教育走上了发展快车道。当前，教育法律的一揽子修订完成，以及国家层面系列规范性文件的集中出台，标志着民办教育治理制度的日益完善，我国民办教育必将在新的历史起点上开创新的发展空间。纵观民办教育治理制度变革的历程及趋势可以发现，其核心主题聚焦在推行分类管理、转变政府职能、健全法人制度三大方面，其中，遵循的基本逻辑则是夯实法治构架、实现政府善治和推动学校自治。 一、推行分类管理：夯实民办教育法治构架 所谓“分类管理”，是指为更好促进和规范民办教育发展，对经批准成立或注册登记的各级各类民办学校(含培训教育机构)，按是否要求取得办学收益，在立法上划分为营利性法人和非营利性法人两大类型，在行政管理上实行不同的规制措施，并对两类学校采取有差别的扶持政策(全国人大常委会，2016)。① (一)分类管理：破解民办学校发展瓶颈 我国民办教育是在旧有体制的夹缝中零星、松散式地生长起来的，从其诞生始，就面临着身份的合法性问题。在很长一段时间，由于没有相应的法律法规可以依循，民办学校法人类属问题一直悬而未决。因为，按照1986年《民法通则》的规定，法人类型只有企业法人、机关法人、事业单位和社会团体法人四种，而从相关法理分析看，民办学校不属于这四类法人中的任何一类。首先，未修改前的《教育法》规定，“任何组织和个人都不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，民办学校当然不能是以营利为目的的企业法人。其次，民办学校不具有“公务法人”的任何特征，不是“主要从事国家行政管理活动”的组织，显然不在机关法人之列。再次，民办学校也不具备“事业单位”的基本特征，因为按《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位“是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”(董圣足，2010)。最后，根据《社会团体登记管理条例》的概念界定，虽有极少数民办学校具备“社会团体”的部分特征，但显然不能将其整体归类为社会团体。 虽然《民办教育促进法》明确规定“民办学校应当具备法人条件”，而民办学校究竟是何种类型的“法人”，却很难在《民法通则》里找到相应答案。直到1998年国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》并首次提出“民办非企业单位”概念，这种尴尬的局面才得到一定改观(董圣足，2010)。按照该条例的定义，“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的组织”。据此，教育领域的各种民办学校如果具备了《民法通则》所规定的法人设立条件，并且从事学历教育、文化补习、自考助学和学前教育等非营利性活动，则可经业务主管部门行政许可，在法人登记机关注册为民办非企业单位法人，从而获得法人主体资格(李俊飞，2005)。 通过行政法规，将民办学校归类为民办非企业单位法人，虽然对避免学校盲目发展、加强政府统一管理有利，但也产生了一系列问题和矛盾，造成了民办学校与公办学校两类学校法人地位事实上的不平等，从而导致《民办教育促进法》有关“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”的规定难以真正落实。同时，将所有民办学校都归入“非营利法人”，还制约了社会力量出资办学的热情，抑制了我国民办教育的更大发展(董圣足，2008)。 其一，虽然名义上是“民办非企业单位”，但在现实当中民办学校则往往被当作企业对待，在校园用地、基本建设、信贷融资和税收减免等方面，很难也很少能够享受到与公办学校同等的优惠政策。这不仅加重了民办学校的经济负担，增加了其运行成本，也在很大程度上挫伤了举办者的办学积极性。 其二，学校法人属性不清，还导致民办学校教师身份不明、待遇不公，影响了民办学校的师资队伍建设。 其三，现有定位下，民办学校产权制度缺损，缺少对投资者权益的有效保护，也制约了更多社会资源转化为教育资源。旧《民办教育促进法》未对学校剩余财产的处理做出明确、具体规定，只是说“按照有关法律、行政法规处理”，这导致民办学校举办者(出资人)对投入学校资产的最终归属产生了疑虑，加上政策层面迟迟未能出台具有可操作性的具体办法，使得举办者投资办学的信心和热情受到很大影响。 其四，现有民办学校的法人定位，既将民办学校纳入形式上的“非营利法人”序列，又允许出资者从办学结余中获取合理回报，而且对于举办主体的规定很模糊，这造成了行政管理上的混乱。譬如，旧《民办教育促进法》规定“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，而实际上税务部门则按《企业所得税条例》要求民办学校缴纳所得税。
