[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2017)08-0063-13 20世纪60年代以来，尤其是冷战结束之后，世界发生着深刻而复杂的变化，全球性问题不断增多，人类命运共同体意识不断增强，“全球事务对治理的需求从未如此旺盛，而任何国家或者国家集团都无法单独回应这种需求，多主体参与的全球治理应运而生。[1]过去几十年，全球治理主要活跃在经济、政治和环境等领域，在面对当今错综复杂的全球性问题，尤其是卫生、贫困和难民等问题时，相关学者和国际社会认识到，全球教育治理是全球治理不可或缺的一方面，有效的全球教育治理将有助于推动全球治理的进程。 全球教育治理的参与者包括民族国家、国际组织、公民社会、私营部门和基金会等。在参与全球教育治理的过程中，不同参与者所擅长的领域和方式均有所不同，或各自发挥作用，或相互合作，但整体而言行动力量较为分散，缺乏整合。成立于2002年的“全球教育伙伴关系组织”(Global Partnership for Education，简称GPE)作为一股新兴力量，在全球教育治理中发挥着独特的作用。作为一个伙伴关系组织，GPE汇集了多方利益相关者，包括受援国(发展中国家)、施援国(发达国家)、国际组织、公民社会、教师组织、私营部门和基金会等，为教育多方利益相关者提供了一个整合空间，各方参与者力量得到统整，从而在推动全球教育治理的进程中作为一个整体发挥作用。 一、“全球教育伙伴关系组织”的发展历程 “全球教育伙伴关系组织”是一个多方利益相关者的合作伙伴关系和融资平台，鼓励在全球层面和国家层面对发展中国家进行教育支持，重点关注全球最贫困、最脆弱的儿童和青少年。[2]GPE最早发端于“全民教育快车道倡议”(Education for All-Fast Track Initiative，简称FTI)，该倡议由世界银行于2002年带头发起，旨在推动教育援助领域的国际合作，这是援助机构与发展中国家之间的一个全球合作伙伴计划。2011年，基于多方面因素考量，FTI进行了品牌重塑和结构重组，更名为“全球教育伙伴关系组织”，之后以全新的形象在全民教育和全球教育治理中发挥重要的作用。GPE十几年的发展可以2011年的改组为分界点，大致分为两个发展阶段——改组前和改组后。 (一)GPE改组前 1990年，世界全民教育大会上通过的《世界全民教育宣言》发起了一场为实现所有儿童、青年以及成人享有基础教育的全球运动；2000年，世界教育论坛提出了六项全民教育目标；同年的联合国千年宣言，确立了千年发展目标(Millennium Development Goals，简称MDGs)，为“全球教育伙伴关系组织”的创立奠定了基础。面对人类共同的利益，民族国家、国际组织以及非政府组织等纷纷将教育纳入到自己的发展议程。不同国家和地区的教育发展不均衡，且差异显著，因此全民教育目标的实现需要采取多主体参与、多层次、多领域和多形式的方式。为了整合各方行动力量，有效提高教育援助的国际合作，推进全民教育目标的实现，世界银行于2002年带头发起了“全民教育快车道倡议”(FTI)。 成立之初，FTI作为一个国际多边教育援助框架，其宗旨是在施援方与受援国之间建立合作伙伴关系，推进受援国实行国家主导的发展战略，提高援助有效性。初始目标主要有三个：逐步实现对发展中国家的承诺，促进教育政策变革和资源有效利用；加强发达国家的援助力度，对援助资金进行合理分配；完善数据收集，改进数据评估。 在其发展过程中，FTI先后成立了两个信托基金，用于支持发展中国家合作伙伴的教育计划，努力投身于实现全民教育的目标。2005年，FTI获得千年计划、世界银行/国际货币基金组织发展委员会(World Bank & IMF Development Committee)的支持，同时也在发展中国家获得了声望。G8集团的格伦伊格尔斯峰会公报指出：“我们的目标是，每个FTI选定的国家都能发展其能力，并拥有实施可持续教育战略的必要资源。”[3]施援国政府也发表了强烈声明，支持FTI倡议。尽管GPE动员大量额外资源的能力尚未得到验证，但其在促进施援国在国际层面合作中越来越重要。显然，FTI逐渐成为推动国际教育援助合作的重要机制。 FTI作为一种新的筹资机制得到国际社会的认可，但是作为中长期教育改革的框架却并不理想。FTI所提出的规范或基准形式的解决方案是从教育系统分析中得出的，有时候难以适应教育系统之外的社会系统。FTI作为一项全球倡议，很多细节却模糊不清，导致施援国不愿意慷慨解囊。相比于通过FTI进行援助，施援国更倾向于双边援助。FTI在参与全球教育治理上虽然更近了一步，但仍然不足以应对达喀尔的承诺。据2011年全民教育全球监测报告，FTI在2009年拨款2.22亿美元，而低收入国家的外部资金缺口高达约160亿美元。[4]面对如此大的资金缺口，FTI的现有机制显得力不从心，无法免于国际社会的诟病。尤其在2010年的一项中期评估中，FTI因援助未及时到位而受到强烈指责。 (二)GPE改组后 经过近十年的探索与努力，GPE在参与全球教育治理，推动全民教育目标实现的过程中做出了显著的贡献，取得了一定的进步，但其自身问题也愈加凸显，于是GPE在2011年进行了重大的结构重组，从原来的“全民教育快车道倡议”(FTI)更名为“全球教育伙伴关系组织”。 发展到2011年，“全民教育快车道倡议”所面临的问题严重阻碍了其在全球教育治理中发挥更大的作用。其一是援助资金匮乏，其二是施援方主导的治理结构影响援助效果，其三是对脆弱国家和地区教育的支持力度不够。[5]GPE受援国增加，关注领域扩大，但是能够提供的资金却有限。教育援助中持续的资金鸿沟阻碍了GPE参与全球教育治理的进程。自其成立以来，GPE被视为一个鼓励施援国通过催化基金支持全民教育发展的多边机制。首先，与预期不同的是，GPE并没有足够深厚的施援方基础，其发展中国家合作伙伴面临着巨大的资金缺口。其次，GPE治理过于依赖世界银行，且施援国在理事会中占主导地位，发展中国家合作伙伴无处发声。此外，冲突和危机使得国家各领域发展停滞不前，教育也不例外，而且战后重建面临着巨大的政治挑战。GPE受援对象的确定要求受援国提供可靠的教育计划，对于脆弱国家而言难以实现。
